I SA/Wa 1012/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] października 1991 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. D.. P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., z uwagi na wyeliminowanie z obiegu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. L. z dnia [...] marca 1952 r., nr [...] (będącego podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r.), przez orzeczenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Następnie w wyniku złożenia przez Prezydenta Miasta L. wniosku o wznowienie postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wznowił przedmiotowe postępowanie. Orzeczeniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału [...] części w prawie własności przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]. Uzasadnił, że przyznane D. P. odszkodowanie w ramach układów indemnizacyjnych nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., bowiem decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r., wydana w następstwie zapłaty ww. odszkodowania, nie istniała w dacie wydania decyzji nr [...]. W wyniku złożonego przez Prezydenta Miasta L. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], uchylającą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r., z uwagi na śmierć D. P. w dniu [...] czerwca 2014 r. i skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej. Skargę na powyższe orzeczenie złożył R. P. (następca prawny D. P.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 298/15 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Rozpoznając po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Przechodząc do merytorycznego wyjaśnienia sprawy organ wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym podstawą nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości było orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] marca 1952 r., dotyczące wywłaszczenia, m. in. nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] a i [...], stanowiących własność K. i S. M., których spadkobiercą była D. P.. W związku z faktem, iż Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1952 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, położonych w L. przy ul. [...] i [...], decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] została wydana na podstawie dowodów, które nie uległy zmianie. Nie wyszły też na jaw nowe okoliczności, które istniałyby w dniu wydania decyzji, a byłyby nieznane organowi. Zatem organ nadzoru słusznie podjął decyzję o odmowie uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto L. wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r., orzekającą o odmowie uchylenia decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, dotyczącej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Gmina uzasadniła, że stan prawny w sprawie uległ daleko idącym zmianom. Dzięki decyzjom Ministra Finansów, wydanym na skutek tzw układów indemnizacyjnych, stało się jasne, iż Skarb Państwa był właścicielem udziału [...] nieruchomości, który zgodnie z ustawą wprowadzającą ustawę o samorządzie gminnym powinien podlegać komunalizacji. Jeśli tytuł prawny Skarbu Państwa do nieruchomości zmienił się tylko co do źródła jego pochodzenia, to decyzja komunalizacyjna winna ostać się w takim zakresie w jakim tytuł Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. się utrzymał. Ponadto decyzje Ministra Finansów mają charakter deklaratoryjny. Skoro tak to potwierdzają one tylko przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, które nastąpiło już wcześniej, z chwilą wypłaty odszkodowania. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymują stanowisko, wyrażone w decyzji w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa ). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności skarga zasługuje na uwzględnienie ( aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze), bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wznowione postępowanie dotyczyło ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r. nr [...] w sprawie nabycia przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji ustalił i ocenił, że we wniosku o wznowienie wskazano ustawową podstawę wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) tj. wystąpienie w sprawie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów nieznanych wcześniej organowi w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2006 r. ( chodzi o otrzymanie przez D. P. - spadkobierczynię byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej w 1952 r.- odszkodowania z tytułu udziału w nieruchomości na mocy umowy indemnizacyjnej ze Zjednoczonym W. z dnia 11 listopada 1954 r.). Kluczowa dla oceny zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie jest jednak to, jakie prawem dopuszczalne są sposoby zakończenia tego postępowania. Wynikają one z art. 151 k.p.a.: - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ może odmówić uchylenia decyzji ostatecznej, jeśli po wznowieniu stwierdziłby brak podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.; - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ może uchylić ostateczną decyzję, jeśli stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i może wydać nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy; - na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. organ może stwierdzić, że ostateczna decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz może wskazać okoliczności, z powodu których tej decyzji nie uchylił, wynikające z art. 146 k.p.a. Okolicznościami wymienionymi w art. 146 k.p.a., z powodu których nie można uchylić ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu: - jest upływ czasu tj. gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) lub gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a.) – co wynika z art. 146 § 1 k.p.a.; - jest sytuacja, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - art. 146 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., Minister przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia i uznał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2006 r. została wydana na podstawie dowodów, które nie uległy zmianie i nie wyszły też na jaw nowe okoliczności, które istniały w dniu wydawania tej decyzji, a nie były znane organowi. Konkludując swoje rozważania stwierdził, że organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 151 §1 pkt 1 kpa. Tymczasem tak sformułowaną ocenę Ministra orzekającego zarówno jako organ pierwszej instancji (decyzją z dnia [...] września 2014 r.), jak i jako organ drugiej instancji (decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r.) należy uznać za nie znajdującą uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, a tym samym za błędną. Stan faktyczny mający miejsce w niniejszej sprawie, jest bowiem o wiele bardziej złożony, niż przedstawił to organ w uzasadnieniach obu decyzji. Po wydaniu bowiem orzeczenie wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1952 r. dotyczącego m.in. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], na wniosek D. P. Komisja Odszkodowań Zagranicznych przyznała w formie " Orzeczenia tymczasowego" z dnia [...] lipca 1959 r. odszkodowanie za [...] udziału w prawie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Przyznane odszkodowanie zostało uznane jako należne na podstawie układu indemnizacyjnego zawartego w dniu 11 listopada 1954 r. przez Rząd Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z Rządem [...] W. W tym miejscu koniczne jest poczynienie kilku uwag, które pozwalają ustalić charakter prawny Układu Indemnizacyjnego i jego prawne znaczenie. W wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1448/12 ( opublik. w CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że układy indemnizacyjne zapewniały przynajmniej częściowe zadośćuczynienie cudzoziemcom pozbawionym mienia w wyniku nacjonalizacji przeprowadzonej w Polsce w okresie powojennym. Polska zawarła bowiem dwanaście układów indemnizacyjnych, czyli umów dwustronnych, na podstawie których wypłacano tym osobom odszkodowania ryczałtowe (tzw. odszkodowania globalne). Tą kwestią zajmował się również Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99, w którym odnosił się do układu indemnizacyjnego zawartego ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki, ale tezy tam zawarte można odnieść również do układu zawartego w dniu 11 listopada 1954 r. z rządem [...]. Trybunał przyznał, że przewidziane układem oświadczenia, które cudzoziemcy złożyli dobrowolnie, czyli bez żadnego zewnętrznego przymusu, były "niewątpliwie wyrazem składających je podmiotów, że mienie pozostawione w Polsce przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie ustaw i dekretów tam obowiązujących". Następną kwestią związaną z układami indemnizacyjnymi była regulacja stanów prawnych przejmowanych nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów i uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Ponadto z treści art. 2 wynika wprost, iż wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Na podstawie tej ustawy Minister Finansów zobowiązany był on do zbadania, czy dana osoba i jej mienie zostały objęte którymś z międzynarodowych układów odszkodowawczych. Udowodnienie tej okoliczności powoduje powstanie obowiązku wydania przez Ministra Finansów decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa określonego prawa. Należy jednak podkreślić, że wzmiankowana decyzja Ministra Finansów ma jedynie charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że nie tworzy ona żadnych praw i obowiązków. Potwierdza jedynie, że prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowych nieruchomości, wynikające z ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w związku z Układem, istnieje od dnia wejścia w życie ustawy, tj. 17 kwietnia 1968 r. Zatem rola decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., ogranicza się jedynie do deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa. Identyczne stanowisko wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05 (opublik. CBOIS), w którym zaznaczył, że skoro decyzja ta ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, potwierdzający wspomniane przejście własności z mocy samego prawa, to może być wydana w dowolnym czasie i niezależnie od tego, jakie okoliczności, w tym zmiany własnościowe, wystąpiły po tym zdarzeniu. W tej sytuacji w przedmiotowej sprawie ma zatem znaczenie sam fakt wypłaty odszkodowania na rzecz D. P. za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] a w 1959 r., a nie tylko fakt wydania przez Ministra Finansów decyzji deklaratoryjnej z dnia [...] października 2009 r. Jest to zatem nowa okoliczność, która istniała w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., a której organ nie rozważał w ramach postępowania wznowieniowego. Okoliczność, że w sprawie niniejszej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, orzekając po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. odmawiającą na podstawie art. 151§1 pkt 1 kpa uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2006 r., a nie rozważył wystąpienia nowej okoliczności faktycznej występującej w sprawie w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 kpa tj. wypłaty w 1959 r. odszkodowania na podstawie układu indemnizacyjnego na rzecz D. P., jest uchybieniem procesowym mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Minister weźmie pod uwagę stanowisko przedstawione przez sąd oraz wydanie rozstrzygnięcia z przedstawieniem własnego sposobu rozumowania jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie art. 151 kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien również zwrócić uwagę na treść art. 146 kpa tj. czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki negatywne do wydania ponownego rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu. Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia ma bowiem kluczowe znaczenie w sprawie. Czym innym bowiem jest jednak "odmowa uchylenia decyzji ostatecznej" a czymś innym "stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji". Skutkiem tego ostatnio wskazanego rozstrzygnięcia jest pozostawienie wadliwej decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, jednakże również powstaje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach prawa cywilnego (tak też w wyroku z dnia 17 października 2012 r., II SA/Gd 323/12, CBOIS). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.