II OSK 788/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 897/16 odrzucającego skargę M.R. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw referendum gminnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 897/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M.R. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw [...]. Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. M.R. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] maja 2016 r. Rada Miejska w P., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wydała uchwałę Nr [...], którą odmówiła uwzględnienia żądania strony zawartego w przedmiotowym wezwaniu. M.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw [...]. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 515 ze zm.), dalej "u.s.g." Skarżący zaskarżył uchwałę w zakresie § 2 stanowiącego, że "Pierwsze posiedzenie komisji, o której mowa w § 1 zwołuje się na dzień [...] kwietnia 2016 roku o godzinie 16.00 w Sali Urzędu Stanu Cywilnego w P., Urzędu Miasta i Gminy P. (Plac [...])" oraz § 4 stanowiącego, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w BIP Urzędu Miasta i Gminy P." W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że Rada Miejska w P. wkroczyła w wyłączną kompetencję Burmistrza Miasta i Gminy P. do zwołania pierwszego posiedzenia Miejskiej Komisji, a ogólniej - kierowania bieżącymi sprawami Gminy oraz nie zachowała przyzwoitego odstępu czasowego między zwołaniem komisji i jej posiedzeniem. Pismem z dnia [...] października 2016 r. (data wpływu do Sądu) skarżący cofnął skargę w części obejmującej inny zakres badania niż kontrola - § 2 ww. uchwały z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skargę należało odrzucić, gdyż dotyczy ona aktu (uchwały) nieobjętego zakresem właściwości sądów administracyjnych. Sąd wskazał, że kontrola legalności sprawowana jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej "p.p.s.a." W niniejszej sprawie Komisarz Wyborczy w dniu [...] marca 2016 r. wydał postanowienie Nr [...] o przeprowadzeniu referendum gminnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w P. wyznaczonego na dzień [...] maja 2016 r. Rada Miejska w P. zgodnie z art. 49 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 400) miała obowiązek powołania terytorialnej komisji. W związku z powyższym została podjęta uchwała w dniu [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw referendum gminnego. Sąd wskazał, że kwestie dotyczące zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego uregulowane zostały w ustawie o referendum lokalnym. Ustawa o referendum lokalnym, jak wynika z art. 1 ust. 1 tej ustawy, określa przede wszystkim zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego (dotyczy procedury referendalnej). Art. 1 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. poz. 112 z późn. zm.). Zgodnie z art. 18 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców, nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku właściwemu organowi określonemu w art. 12 ust. 1 ustawy, tj. przewodniczącemu zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy - odpowiednio: wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Z przepisu tego wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek, w określonym terminie podjąć albo : - uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, która będąc konsekwencją wniosku mieszkańców podlegałaby opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o czym stanowi art. 19 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, albo - uchwałę odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, na którą przysługuje inicjatorowi referendum skarga do sądu administracyjnego (art. 20 ust. 1 ww. ustawy). W przypadku podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum lub niedotrzymania przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia (art. 20 ust. 1 in fine). Także w przepisie art. 26 ustawy o referendum lokalnym, wskazano, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Natomiast art. 66 ww. ustawy stanowi, że w terminie 7 dni od dnia podania wyników referendum do publicznej wiadomości każdy uprawniony do wzięcia w nim udziału mieszkaniec danej miejscowości jednostki samorządu terytorialnego może wnieść protest, jeśli dopuszczono się naruszenia przepisów ustawy, a naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik referendum. Protest stosownie do art. 66 ust. 2 w zw. z art. 59 Kodeksu wyborczego wnosi się na piśmie do właściwego sądu okręgowego, który rozpoznaje protest w postępowaniu nieprocesowym. Sąd stwierdził, że analiza przepisów ustawy o referendum lokalnym wskazuje, że ustawodawca przewidział tylko w określonych w niej sytuacjach uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w tym między innymi na uchwałę o odrzuceniu wniosku o przeprowadzeniu referendum. Sąd zwrócił uwagę, że z takiej możliwości skarżący skorzystał wnosząc do Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P., Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie prowadzonej pod sygn. akt III SA/Gd 721/15. Tym samym ustawa o referendum lokalnym jednoznacznie określa sytuacje, w których istnieje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie przewiduje ona możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego innych uchwał podejmowanych w związku z postępowaniem w sprawie referendum, w tym uchwał powołujących komisje do spraw referendum (tzw. komisje terytorialne i komisje obwodowe). Sąd wskazał, że z treści ww. przepisów ustawy o referendum lokalnym wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być uchwała odrzucająca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jak też niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym lub postanowienie komisarza wyborczego. Zaś właściwym w sprawie rozpoznania protestu od wyników referendum jest sąd powszechny - sąd okręgowy, o czym ustawodawca przesądził we wskazanych powyżej regulacjach prawnych. W ocenie Sądu, w takim stanie rzeczy, skoro nie została podjęta uchwała, która mogła być w świetle ustawy o referendum lokalnym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wniesioną skargę należało ocenić jako niedopuszczalną. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw referendum gminnego nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 p.p.s.a. Sąd zwrócił również uwagę, że przedmiotem skargi był tylko § 2 przedmiotowej uchwały (dotyczący terminu, godziny i miejsca zwołania pierwszego posiedzenia komisji do spraw referendum), któremu trudno przypisać cechy aktu mieszczącego się w zakresie podlegającym kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M.R., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Skarżący kasacyjnie Sądowi I instancji zarzucił naruszenie: 1. przepisu postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy; 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 3. przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego błędną wykładnię; 4. przepisu postępowania, tj. art. 113 § 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 707/16 WSA w Gdańsku odrzucił skargę skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw referendum gminnego wskazując jedynie na uchybienie terminowi do wniesienia skargi, nie podnosząc zaś kwestii braku kognicji sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie powoduje to powagę rzeczy osądzonej, a więc Sąd I instancji winien rozpoznać skargę merytorycznie. Stanowiska skarżącego kasacyjnie nie sposób podzielić. Wskazać należy, że odrzucenie skargi jest w istocie stwierdzeniem jej niedopuszczalności, a wręcz odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która może nastąpić na każdym etapie postępowania, zarówno na rozprawie, jak i na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 zd. 2 p.p.s.a.), jeśli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia również wymaga, że postanowienia o odrzuceniu skargi nie powodują powagi rzeczy osądzonej. Wobec powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia stanowi przeszkodę do ponownego odrzucenia skargi, rozpoznawanej na skutek przywrócenia terminu do jej wniesienia, w przypadku uznania przez Sąd, że zachodzi inna przesłanka określona w art. 58 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarga podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie M.R., powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw referendum gminnego. Kwestie dotyczące zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego uregulowane zostały w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że ustawodawca szczegółowo uregulował sytuacje, w których istnieje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ustawa o referendum lokalnym jest ustawą szczególną, której przepisy przewidują sądową kontrolę, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. W art. 20 ust. 1 ww. ustawy przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Przy czym skarga taka przysługuje wyłącznie inicjatorowi referendum i to w ustawowym terminie, określonym w analizowanym przepisie, wynoszącym 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Ustawa o referendum lokalnym przewiduje także możliwość wniesienia przez radę gminy skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego – art. 24a ust. 3. Ponadto, skarga przysługuje inicjatorowi referendum na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu na wydanie postanowienia o przeprowadzeniu referendum lub odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie takiego referendum – art. 26 ust. 1. Termin na wniesienie skargi wynosi 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Stwierdzić zatem należy, że ustawa o referendum lokalnym jednoznacznie określa sytuacje, w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na inne uchwały podejmowane w związku z postępowaniem w sprawie referendum, w tym uchwały w przedmiocie powołania komisji do spraw referendum. Nie sposób jest przy tym uznać, aby uchwała w przedmiocie powołania komisji do spraw referendum mogła naruszać interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego polega bowiem na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Zaskarżona uchwała powołująca komisję do spraw referendum nie powoduje ograniczenia, czy pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień. Wobec tego należy uznać, że na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powołującą komisję do spraw referendum nie przysługuje skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga była zatem niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 66 ustawy o referendum lokalnym. Sąd I instancji wymienił przewidziane przez ustawę o referendum lokalnym sytuacje, w których możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, jak również wskazał na możliwość wniesienia protestu, która została przewidziana w art. 66 ustawy o referendum lokalnym. Zupełnie bezpodstawne są natomiast wywody skarżącego kasacyjnie, że wniesienie protestu, który jest rozpatrywany przez sąd okręgowy, uwarunkowane jest wcześniejszym stwierdzeniem nieważności uchwały przez sąd administracyjny. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 113 § 2 p.p.s.a. Uzyskana od Wojewody [...] informacja odnośnie wyniku postępowania nadzorczego nie miała żadnego wpływu na dokonanie oceny, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.