I OSK 1142/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 898/16 przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 898/16 po rozpoznaniu sprawy przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] oddalił skargę D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy. D. M., reprezentowany przez adwokata M. K., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust 1 pkt 2 oraz art 12 ust 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 poz. 155 ze zm.) przez wadliwą wykładnię i uznanie, że w sytuacji orzeczenia przez sąd powszechny zakazu prowadzenia niektórych pojazdów, wśród których nie znajdują się pojazdy z kategorii B, nie jest możliwy zwrot prawa jazdy jako dokumentu potwierdzającego uprawnienia prowadzenia pojazdów tych kategorii, które z zakazu zostały wyłączone, jako wykładni nie uwzględniającej celu regulacji karnej oraz administracyjnej, nie dającej się pogodzić z art. 42 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. poz. 553 ze zm.) oraz godzącej w wyłączne prawo sądów do orzekania kar i środków karnych oraz do określania ich wymiaru i zakresu. Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu dokumentu prawa jazdy w zakresie potwierdzającym uprawnienia do kierowania pojazdami C+E. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wykładnia przepisów art. 12 ust 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami dokonana przez Sąd I instancji w zasadzie nie wykracza poza zagadnienia związane ze skutkami ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. poz. 970), w szczególności nie odnosi się do podnoszonych w skardze zarzutów, a dotyczących konieczności dokonywania wykładni tych przepisów z uwzględnieniem Kodeksu karnego. Mając na uwadze treść orzeczenia Sądu i zakres środka karnego orzeczonego powołanym powyżej wyrokiem skarżący zwrócił się o zwrot dokumentu prawa jazdy w zakresie potwierdzenia uprawnienia do kierowania pojazdami, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii "C+E" (a więc pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t oraz pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony liczonej łącznie z przyczepą), które zostały wyłączone z zakazu prowadzenia pojazdów. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że od 1998 r. ustawodawca przy zastosowaniu obligatoryjnego orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów dopuścił możliwość, aby zakaz ten nie dotyczył wszelkich pojazdów, ale określonych ich kategorii. W orzecznictwie sądów karnych jednolity jest pogląd, że jako pojazdy określonego rodzaju traktowane są pojazdy lądowe poszczególnych kategorii, tj. samochody osobowe, samochody ciężarowe, autobusy itp. Ustawodawca tworząc zbiór przepisów karnych i kodyfikując go w ustawę o randze kodeksu dopuścił możliwość, że kierowcy ukarani w związku z prowadzeniem danego rodzaju pojazdu pod pływem alkoholu (a tym samym stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa na drogach) będą mieli możliwość prowadzenia niektórych rodzajów pojazdów mimo wydania wyroku skazującego. Środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów ma za zadanie ochronę bezpieczeństwa i komunikacji. Pełni więc istotną funkcję prewencyjną, a jednocześnie jest środkiem karnym o bardzo dużym natężeniu funkcji represyjnej. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, a skoro tak, to nie można abstrahować od związku między rodzajem pojazdu, który sprawca prowadził, a zakresem orzeczonego przez sąd zakazu. Uznając głównie zabezpieczającą, ochronną funkcję środka zakazu prowadzenia pojazdów, należy przy orzekaniu go mieć również na uwadze jego znacząco represyjny charakter, zwłaszcza wtedy, gdy orzekany jest on w stosunku do osób zawodowo kierujących określonymi pojazdami, np. kierowców zawodowych, pilotów (por. Wróbel Włodzimierz (red.), Zoll Andrzej (red.), Kodeks łamy. Część ogólna. Tom I. Cześć I. Komentarz do art 1-52, wyd. V ). Ustawa o kierujących pojazdami została wprowadzona do porządku prawnego w styczniu 2013 r., a ustawodawca wprowadzając ograniczenia w wydawaniu dokumentów potwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami nie zdecydował się na dokonanie żadnych zmian w Kodeksie karnym ani ustawie o kierujących pojazdami. Ta ostatnia ustawa odnosi się bezpośrednio do orzeczenia środka karnego w wyroku sądowym, nie jest to więc kolejna sankcja administracyjna. Sankcje o charakterze administracyjnym mogą być nakładane, jeśli chodzi o te same zdarzenia jakie uzasadniają nałożenie sankcji karnych, niemniej mogą być wprowadzone tylko wówczas, jeśli to samo zachowanie jednocześnie stanowi naruszenie przepisów administracyjnych. Przepisy administracyjne nie mogą służyć do uszczegóławiania, czy tym bardziej zaostrzania przepisów Kodeksu karnego dotyczących wymiaru i zakresu środków karnych i ich wykładnia nie może prowadzić do osiągnięcia takiego właśnie rezultatu. Dlatego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 12 ustawy o kierujących pojazdami jest nieprawidłowa i prowadzi do nieuprawnionego podważania treści orzeczenia sądowego, nie dając się pogodzić z Kodeksem karnym i ratio legis wprowadzenia możliwości orzeczenia przez Sąd zakazu prowadzenia niektórych tylko pojazdów, w tym wyłączenia spod zakazu pojazdów innych niż pojazdy kategorii B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Oceniając skargę kasacyjną opartą na podstawie naruszenia prawa materialnego według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać ją za niezasadną. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. D. M. wniósł o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. C+E. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 2015 r. sygn. akt [...] wobec niego został orzeczony zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat, z wyjątkiem pojazdów, do których kierowania uprawnia prawo jazdy kat. C+E. Starosta W., działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami i art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. poz. 970), decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] odmówił zwrotu skarżącemu prawa jazdy potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. C+E w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów określonych dla prawa jazdy kat. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania D. M., decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę D. M. na powyższą decyzję. Sąd wskazał, podzielając stanowisko organów, że z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z mocy art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Wskazać należy, że sporna kwestia wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 382/14, 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3181/15, czy z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 226/16). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawo jazdy nie może zostać wydane m. in. osobie w stosunku, do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami.). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia czy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B rozciąga się również na zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C+E, czy odmowa zwrotu prawa jazdy w zakresie tej kategorii jest zasadna. Poza sporem pozostaje okoliczność orzeczenia prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w dla [...] z [...] października 2015 r. sygn. akt [...] wobec skarżącego kasacyjnie zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat, z wyjątkiem pojazdów, do których kierowania uprawnia prawo jazdy kat. C+E. Niesporna jest także okoliczność wydania przez Starostę W. decyzji z [...] grudnia 2015 r. nr [...] o cofnięciu skarżącemu kasacyjnie uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B, B+E i C. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanych przepisów prawa nie sposób za skarżącym przyjąć, aby organy mogły wydać inne rozstrzygnięcie niż to, które zapadło w sprawie, a zatem rozstrzygnięcie o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C+E. Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało bowiem, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii B, ale także tej kategorii, o którą się ubiegał, czyli kategorii C+E. W istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio - przez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami - również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C+E. Do kierowania tymi pojazdami wymagane jest bowiem posiadanie uprawnień kat. B. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są skutkiem (wprost) środka karnego orzeczonego przez sąd karny. A zatem oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Za taką interpretacją ww. przepisu przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to, znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno sobie wyobrazić by racjonalny ustawodawca, pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B), zezwoliłby na prowadzenie pojazdów ciężarowych z przyczepą (kat. C+E). Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii B, a także tych kategorii, o które się ubiegał. Decyzja organów administracji konkretyzuje swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są skutkiem orzeczonego środka karnego przez sąd karny. Niedopuszczalne jest przyjęcie stanowiska skarżącego, że poprzez wykonanie swoich obowiązków organ administracji modyfikuje treść wyroku Sądu Rejonowego w dla [...]. Z wyroku sądu karnego wynika dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C+E, gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy. Nie można podzielić zasadności zarzutu skarżącego kasacyjnie, że rozważania Sądu I instancji skupiły się przede wszystkim na problematyce nowelizacji ustawy o kierujących pojazdami. Sąd prawidłowo badał, czy znowelizowany przepis ma zastosowanie w sprawie, skoro wyrok sądu karnego został wydany pół roku przed rozpoznawaniem przez organ wniosku skarżącego kasacyjnie. Poza tym trafnie wskazał Sąd I instancji, że zaproponowane zmiany miały na celu ujednolicenie stosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać zatem za niezasadny. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.