II SA/Gl 912/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekł o zatrzymaniu D. F. prawa jazdy kat A, B, C na okres 3 miesięcy tj. do [...] r. włącznie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji D. F. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w którym m.in. wniósł zastrzeżenia do wykonania pomiaru urządzeniem [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uzasadniając ją tym, iż zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wydawana na podstawie tego przepisu decyzja nie ma charakteru uznaniowego lecz jest decyzją, którą organ jest zobowiązany wydać w każdym przypadku opisanym w hipotezie tej normy prawnej. Argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu dotyczące zastrzeżenia do wykonania pomiaru urządzeniem [...] mogą mieć znaczenie w postępowaniu karnym, w którym ustalana jest sprawa przekroczenia bądź też nieprzekroczenia prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h. Odnośnie zarzutu strony, co do niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu organu I instancji, Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r., którym pouczono jednocześnie stronę o przysługującym prawie do zapoznania się z aktami oraz poinformowano o możliwości złożenia wyjaśnień. D. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. decyzję Kolegium. Skarżący zakwestionował merytoryczną zasadność rozstrzygnięcia a nadto podniósł, że na zaskarżonej decyzji Kolegium brak jest podpisu Przewodniczącego składu orzekającego z podaniem jego nazwiska oraz stanowiska służbowego. Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gl 497/16. Działając w ramach autokontroli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] r., stwierdziło nieważność ww. decyzji Kolegium z dnia [...] r., która utrzymywała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zatrzymania D. F. prawa jazdy kat A, B, C na okres 3 miesięcy tj. do [...] r. włącznie. Decyzja Kolegium z dnia [...] r., jako nie zawierająca podpisu wszystkich osób upoważnionych do jej wydania, została bowiem dotknięta wadą nieważności. W dniu [...] r. do Kolegium wpłynął wniosek D. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia z dnia [...] r. W uzasadnieniu wniosku odwołujący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 10 i 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] tych samych osób, które brały udział w wydaniu tamtej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest w stosunku do postępowania zwykłego sprawą nową. Rządzi się ona zatem własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zatem decyzja Kolegium nr [...] z dnia [...] r,. została wydana w I instancji i dopiero przy rozpatrzeniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 127 § 3 k.p.a.) rozpatrywanego w II instancji również przez Kolegium powinno orzekać Kolegium w innym składzie aniżeli orzekał skład wydający decyzję w I instancji. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wszyscy wymienieni przez we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy członkowie Kolegium, którzy brali udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie są członkami składu który wydał w dniu [...] r. decyzję w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego też zdaniem Kolegium nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Powyższa decyzja autokontrolna jest z kolei przedmiotem podlegającej rozpoznaniu w niniejszej sprawie wniesionej pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. skargi D. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Gl 912/16. Skarżący, wnosząc o uchylenie zarówno decyzji Kolegium z dnia [...] r. (mylnie jedynie wskazując jej sygnaturę), jak też poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] r. zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji własnej z dnia [...] r. pomimo naruszenia przez Kolegium przy orzekaniu w sprawie zakończonej tą decyzją art. 7, art. 8 i art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Stwierdzająca nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] r. decyzja z dnia [...] r. wydana została bowiem w tym samym składzie, w którym uprzednio wydano podlegającą unieważnieniu decyzję z dnia [...] r. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty sformułowane w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji wniesienia skargi zarówno na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, jak i na stwierdzającą nieważność ww. decyzji Kolegium decyzji autokontrolnej tut. Sąd postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie sądowe w sprawie II SA/Gl 497/16. Zdaniem Sądu wydanie rozstrzygnięcia w ww. sprawie jest uzależnione od prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SA/Gl 912/16. Od zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji autokontrolnej będzie bowiem zależeć istnienie przedmiotu sporu w sprawie II SA/Gl 497/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia Kolegium decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skargę uznać należy za zasadną. Nie można bowiem, zdaniem Sądu, podzielić dokonanej przez Kolegium oceny, że nie zachodziły przesłanki do wyłączenia od udziału w podjętej w ramach autokontroli sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] r., tych członków Kolegium, którzy inkryminowaną decyzję wydali. Wbrew bowiem stanowisku zaprezentowanemu przez Kolegium zachodziły przesłanki wyłączenia ww. członków składu na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Podkreślenia wymaga, że do dnia 11 kwietnia 2011 r., omawiany przepis wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział "w niższej instancji" w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r., ustawodawca pominął w tym przepisie sformułowanie: "w niższej instancji". Dokonana zmiana art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiła konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1286/14. Jak podkreśla w przywołanym wyroku NSA, a ocenę tę obecny skład orzekający w pełni podziela, rozumienia określenia: "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie należy ograniczać tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wręcz przeciwnie, wykreślenie przez ustawodawcę sformułowania: "w niższej instancji", daje o wiele szersze możliwości rozumienia sytuacji, w których pracownik organu podlega wyłączeniu, tak aby zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. W konsekwencji powyższego, posiłkując się dodatkowo wykładnią celowościową i systemową, należy przyjąć, w ślad za ww. wyrokiem, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją. W konsekwencji członek samorządowego kolegium odwoławczego, podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od udziału w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, w której wydaniu brał udział. W konsekwencji wydaną przez Kolegium decyzję z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] r. uznać należy za naruszającą art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez udział w składzie orzekającym tych samych członków Kolegium, którzy wydali uprzednio podlegającą unieważnieniu decyzję z dnia [...] r. Utrzymując następnie w mocy, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, decyzję z dnia [...] r.. Kolegium naruszyło dodatkowo art. 138 k.p.a. Na ocenę sprawy nie mogło wpłynąć przywołane przez Kolegium w odpowiedzi na skargę orzecznictwo NSA. Wyroki bowiem o sygn. II FSK 2078/14 i II FSK 1699/11 odnoszą się do innych stanów faktycznych, a nadto dotyczą nie przepisów k.p.a. lecz ordynacji podatkowej. Przywołana zaś zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę uchwała II GPS 4/12, zgodnie z jej sentencją odnosi się do pracowników organów jednoosobowych, a nadto dotyczy stanu prawnego w okresie sprzed wejściem w życie z dniem 1 kwietnia 2011 r. nowelizacji odnośnych norm k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.