VII SA/Wa 2992/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. F. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2992/15 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy -utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2015r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Œ[...] z dnia [...] maja 2015 r., odmawiającej stwierdzenia, na wniosek W. F., nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 1987 r., znak: [...], wyrażającej W. S. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski, przy ul. [...] w Ż.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Œ[...] z dnia [...] maja 2015 r., odmawiającej stwierdzenia, na wniosek Pana W. F., nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1987 r., wyrażającej W.S. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat œślusarski, przy ul. [...] w Ż.. Organ wyjaśnił, iż W. F. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Œ[...] z dnia [...] maja 2015 r. Decyzja Wojewody Œ[...] z dnia [...] maja 2015 r., została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., uchylającą decyzję Wojewody Œ[...] z dnia [...] lipca 2014 r., umarzającą wszczęte na wniosek W. F. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1987 r., i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2961/14 uchylono ww. decyzję GINB z dnia [...] października 2014 r. oraz stwierdzono, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Od powyższego wyroku WSA w Warszawie GINB wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie została jeszcze rozpoznana. Organ odwoławczy przywołał normę art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w myśl której organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w przedmiotowej sprawie, organ stwierdził , iż konieczność zakończenia postępowania sądowego w sprawie skargi kasacyjnej GINB od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2961/14, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa dla postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Œ[...] z dnia [...] maja 2015 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. F. domagając się jego uchylenia i zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo braku ku temu przesłanek. Skarżący wskazał, iż brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa , który mógłby stanowić podstawę do wstrzymania się organu od rozpoznania sprawy z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2961/14. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2015r. w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Œ[...] z dnia [...] maja 2015 r., odmawiającej stwierdzenia, na wniosek W. F., nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2961/14. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraźnie wskazuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn.. akt: I OSK 107/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt: I SA/Kr 519/96, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn.. akt: VII SA/WA 731/08. Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 kpa przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Ze względu na istotę i skutki zawieszenia postępowania jego przesłanki muszą być interpretowane w sposób ścisły, a sama instytucja wykorzystywana w sposób rygorystyczny, a nie dowolny. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.pa. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postepowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postepowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postepowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postepowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W niniejszej sprawie organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym będzie możliwe po zakończeniu postępowania sądowego w sprawie skargi kasacyjnej GINB od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2961/14 uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., uchylającą decyzję Wojewody Œ[...] z dnia [...] lipca 2014 r., umarzającą wszczęte na wniosek W. F. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1987 r., i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skład orzekający nie podziela tego stanowiska organu, uznając jednocześnie, że nie zaistniały przesłanki konieczne dla zawieszenia postępowania odwoławczego o których mówi art. 97 § 1 pkt 4 kpa – jak słusznie podniesiono w skardze. Bez wątpienia nie można wykluczyć, iż orzeczenie NSA zapadłe w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2015r. będzie miało wpływ na losy sprawy administracyjnej lecz jego brak nie uniemożliwia organowi odwoławczemu rozpoznania odwołania od decyzji WojewodyŒ[...] z dnia [...] maja 2015 r. co w konsekwencji wyklucza możliwość zastosowania normy art. 97 § 1 pkt 4 kpa . Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zarzuty skargi uznając, że rozstrzygnięcie organu zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa– bowiem nie zaistniały przesłanki wskazane w w/w przepisie. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji wyroku.