II SA/Sz 1092/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz zmiany pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] nr [...], znak: [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej B. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 i ust. 2, oraz art. 36 a i 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku B. Ł. z dnia 11 maja 2016 r. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany decyzji Starosty z dnia [..] o pozwoleniu na budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w, gmina w zakresie: cyt.: "zmiany lokalizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w , gm. ". Z ustaleń wskazanych w uzasadnieniu tej decyzji wynika, że Starosta decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił B.Ł. pozwolenia na budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w , gmina . W ocenie organu, analiza porównawcza pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty oraz projektu zamiennego przedłożonego przez inwestorkę wskazuje, iż zakres projektowanej zmiany przewiduje w istocie nową lokalizację budynku mieszkalnego, tj. usytuowanie projektowanego budynku w odległości ok. m w północno - wschodniej część działki w stosunku do zatwierdzonej lokalizacji. Taka lokalizacja budynku spowoduje zmianę lokalizacji dojść, dojazdów, miejsc parkingowych jak również zmianę przebiegu infrastruktury technicznej, która de facto nie była objęta pierwotnym wnioskiem o pozwolenie na budowę ani wnioskiem z dnia 11 maja 2016 r. Przy tak istotnej zmianie lokalizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego (zmianie zagospodarowania terenu) nie ma zastosowania art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, który dotyczy zmiany pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. Stosownie do przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, jest możliwe tylko w przypadku, gdy zachodzi tożsamość do usytuowania obiektu na działce lub co do parametrów technicznych obiektu, tj. obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. W przypadku całkowicie nowej lokalizacji obiektu nie może być mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w projekcie budowlanym załączonym do wniosku z dnia 11 maja 2016 r. Artykuł 36a Prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, że został on wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, po uzyskaniu stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania nowej inwestycji. Z analizy dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że inwestorka zamierza zrezygnować z budowy budynku mieszkalnego w lokalizacji wskazanej w projekcie budowlanym, zatwierdzonym ww. decyzją. Taki zamiar prowadzi do bezprzedmiotowości powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też Starosta stanął na stanowisku, iż wnioskodawczyni - B.Ł., z uwagi na całkowitą zmianę lokalizacji budynku (zamiar usytuowania budynku w północno - wschodniej części działki w odległości [...] m od lokalizacji w części południowo - wschodniej zatwierdzonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę) winna, w pierwszej kolejności złożyć wniosek do Starosty o wygaśnięcie decyzji z dnia [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...] położonej w , gm. , w trybie art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatwierdzenie lokalizacji budynku wskazanej w załączonym do wniosku z dnia 11 maja 2016 r. projekcie budowlanym, może nastąpić poprzez zatwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany w trybie art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po uprzednim uprawomocnieniu się opisanej wyżej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Inwestorka B.Ł. wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji Starosty podnosząc, że przedłożony projekt zamienny jest zgodny z uchwałą Rady Gminy nr XXXIV/408/10 z 15 lipca 2010 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnosząc zarzuty naruszenia kwestionowana decyzją art. 7 Konstytucji RP, art. 36a ust. 1 ustawy prawo budowlane, art. 6, 7, 155 Kodeksu postępowania administracyjnego strona jednocześnie wyjaśniła, że konieczność wybudowania domu w innej części działki (modyfikacji podlega tylko projekt zagospodarowania terenu przez zmianę lokalizacji domu z części południowej na północną, cała reszta pozostaje taka sama), wymuszona została przez wady prawne MPZP oraz naruszeniem prawa przez Gminę , przez co inwestorka zmarnowała już kilka lat oraz zainwestowała duże środki finansowe. Ponadto utraciła możliwość odzyskania różnicy VAT na materiały budowlane oraz zaostrzane normy w 2020 roku nakażą realizację domu pasywnego zamiast energooszczędnego jak w projekcie, co zwiększy koszt budowy. Organ I instancji odmówił, pomimo tego że nie ulega zmianie żaden charakterystyczny parametr domu, zatwierdzonego w 2014 roku w pierwotnym pozwoleniu na budowę: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, instalacje, itd. - zachowana jest "tożsamość obiektu" oraz działki. Jest tylko przesunięcie projektowanej lokalizacji domu na tej samej działce, a nie nowa, inna inwestycja. Wydane w 2014 roku i ważne pozwolenie na budowę nie dotyczyło mediów, naniesionych w planie zagospodarowania, które będą zgłaszane osobnym trybem i nie były do tej pory rozpatrywane - dlatego nie można ujmować ich w decyzji odmownej. Projektant ocenił istotność zmiany i przygotował dokumentację zamienną, ponieważ w prawie nie jest zabroniona zmiana usytuowania domu oraz żaden z przepisów nie normuje, jak daleko względem pierwotnej lokalizacji może być usytuowany budynek po wprowadzonej zmianie. Zgodnie z orzeczeniem NSA z 15.03.2012 r. sygn. II OSK 2563/10, brak jest przepisów, które określają "widełki" tolerancji w tego typu przypadkach oraz nie jest określona dozwolona norma przesunięcia, np. do m można, a od m już nie. Działka [...] jest długa, dlatego organ nie może odmówić wnioskowanej zmiany w okresie ważności wydanej decyzji (obowiązującej do roku) z takim koniecznym przesunięciem jak w opracowanym planie zagospodarowania terenu. Nie może domagać się od inwestorki wniosku o wygaszenie uzyskanego ważnego pozwolenia na budowę domu oraz żądać rozpoczęcia nowej procedury. Na działce według uchwały o MPZP nie może być dwóch lub więcej domów, dlatego opracowana dokumentacja zamienna zgodna z prawem i uchwałą o MPZP, dotyczy zmiany usytuowania tego jednego domu z zatwierdzonego w 2014 roku projektu. Zmiana lokalizacji domu wymuszona została nie przez "widzimisie" B. Ł., lecz odmową gminy dla użytkowania indywidualnej oczyszczalni ścieków wraz z bezprawnym żądaniem wybudowania przez właścicielkę ok. mb sieci wod.-kan. za ok. [..] tys. zł z własnych funduszy i oddania ich dla PGK . Obie lokalizacje są w tym samym obszarze "" z uchwały o MPZP, dopasowano tylko dom do nieprzekraczalnej linii zabudowy obowiązującej na dziesiątym metrze. Powierzchnia biologicznie czynna i ilość miejsc postojowych są zachowane. Wybudowany zostanie na osobne zgłoszenie sieci wod.-kan. o długości ok. mb za ok. [...]tys. zł (czyli początkowy odcinek wymaganych pierwotnie ok. mb za [..] tys. zł), wprowadzając je w rejon MPZP z umożliwieniem dalszej rozbudowy przez sąsiadów. Wydane zostały decyzje administracyjne celem udostępnienia działek powiatowych nr [...] na położenie mediów; inwestorka uregulowała opłaty za udostępnienie tych działek na podstawie faktur.  Działając więc zgodnie z prawem budowlanym oraz z kodeksem postępowania administracyjnego, B.Ł. na podstawie opracowanej dokumentacji zamiennej domaga się pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zmianę wydanej ważnej decyzji nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. Ł. działającej poprzez pełnomocnika D. Ł. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, ze organ odwoławczy przyjął stan faktyczny sprawy w sposób zbieżny z ustaleniami organu I instancji. Odnosząc się do odwołania, Wojewoda ustalił, że z projektu budowlanego zamiennego wynika, że inwestor zamierza zmienić lokalizację budynku domu jednorodzinnego " " z części południowej na część północną (w odległości ok. m) działki nr [...] w , gm. . Teren ten objęty jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uchwałą Nr XXXIV/408/10 Rady Gminy z 15 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie i, oznaczony jako teren elementarny - przeznaczenie terenu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Jak wynika z opisu technicznego do projektu zamiennego, zamienny projekt zagospodarowania terenu przewiduje w północnej części działki nr [...] wydzielenie fragmentu działki o powierzchni [...] m2, na której inwestor zamierza wybudować przedmiotowy budynek. Wydzielona część działki zostanie ogrodzona, budynek zostanie posadowiony na granicy nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości m od linii rozgraniczających drogę wewnętrzną, ciąg pieszy. Dojazd do działki zaplanowano drogą oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...]. Dojazd na działce będzie miejscem postojowym dla dwóch samochodów osobowych, zaprojektowano tam również miejsce na gromadzenie odpadów. Do wydzielonej części działki zostanie doprowadzona energia elektryczna, sieć wodociągowa przebiegająca po działce drogowej nr [...], wody deszczowe odprowadzane będą na własny teren. Według obliczeń wskazanych w projekcie zamiennym powierzchnia zabudowy stanowi 1,93 % powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna 97,16 %. Do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę załączono również opinię geotechniczną dla projektowanego budynku na dz. nr [...]. Budynek mieszkalny wg projektu zamiennego zaprojektowano w odległości ok. m od budynku przyjętego pierwotnym pozwoleniem na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że ustawa prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2016 r. poz. 290), reguluje sytuacje związane z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a Prawa budowlanego). Wyróżnia przy tym dwa jego rodzaje odstąpienia: istotne oraz odstąpienie nieistotne, przy czym pierwsze z nich wymaga wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego decyzja o zmianie pozwolenia będzie konieczna między innymi zawsze wówczas, jeśli zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten daje możliwość wprowadzenia do projektu budowlanego niezbędnych z punktu widzenia inwestora zmian rozwiązań projektowych, które mogą ujawnić się po zatwierdzeniu projektu budowlanego i w toku wykonywania robót budowlanych. Przedmiotowy projekt zamienny przewiduje całkowitą zmianę lokalizacji przedsięwzięcia na działce nr [...] z południowo-zachodniej na północno - wschodnią. Nie jest to zmiana w zakresie obejmującym udzielone pozwolenie na budowę nr [..] r. Podstawą zatwierdzenia przedmiotowej zmiany lokalizacji budynku o ok. m na dz. nr [...] nie może być przepis art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy korekty pozwolenia na budowę. Przedmiotowa zmiana lokalizacji nie jest tożsama z pierwotnym projektem budowlanym. Polega ona na całkowitej zmianie lokalizacji budynku. Zastosowanie przepisu art. 36a Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Pomimo, iż projektowany budynek jest tym samym budynkiem wskazanym w zatwierdzonym decyzją nr [...], to zmiana nie może oznaczać wybudowania obiektu w całkiem innym miejscu. Pomiędzy projektem pierwotnym a projektem zamiennym musi istnieć tożsamość co do realizowanego obiektu, przy czym dla wykazania tożsamości nie jest wystarczające wykazanie identyczności projektu budynku. Tożsamość zmiany, musi dotyczyć podstawowych cech m.in. usytuowania budynku na działce budowlanej. Odnosząc się do wskazanego przez wnioskodawcę wyroku NSA sygn. akt II OSK 2563/10, Wojewoda wskazał, że sprawa rozstrzygnięta przez Sąd dotyczyła sytuacji, gdzie w miejsce pierwotnie planowanego domu jednorodzinnego z garażem powstał inny, zbliżony wyglądem i ogólnymi parametrami dom jednorodzinny z garażem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r. (II OSK 973/07, LEX nr 516799), istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę jest na przykład zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zmiana jego gabarytów lub usytuowania oraz zmiana warunków określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie brak jest tożsamości zatwierdzonego projektu budowlanego - usytuowania budynku na dz. nr [...] z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, pomimo tego, że projekt budynku jest tożsamy z projektem pierwotnym. Brak tożsamości wynika z chęci dokonania przez inwestora całkowitej zmiany lokalizacji budynku na działce nr [...] ok. m. Zastosowanie przepisu art. 36 a ustawy Prawo budowlane, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących działania Gminy organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do ich rozpatrzenia w zakresie odwołania. Kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej wynikające z ustawy Prawo budowlane, nie uprawniają do oceny działania gminy. Ponadto, co do zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a., Wojewoda wyjaśnił, że zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 K.p.a. jest art. 36a ustawy Prawo budowlane, który stosuje się w sytuacji chęci dokonania w projekcie budowlanym istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast odnosząc się do wskazanego przez inwestora w odwołaniu zarzutu, dotyczącego tego, że organ I instancji domagał się od inwestorki wygaszenia uzyskanego pozwolenia na budowę oraz żądał rozpoczęcia nowej procedury, organ odwoławczy stwierdził, że wskazania organu I instancji w tym zakresie miały charakter informacyjny. Nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją, B.Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu. Skarżącą nie sprecyzowała zarzutów skargi, ale opisała je w obszernym uzasadnieniu powołując się na "sprzeczność przytoczonych przepisów, które zgodnie z tzw. "duchem prawa" nie mogą ograniczać prawa dysponowania własną nieruchomością". Według skarżącej, zasadniczy zarzut skargi dotyczy tego, że w obowiązującym prawie nie ma sztywno podanych norm, o ile na wniosek strony dla tej samej działki w ramach opracowanej dokumentacji zamiennej, może nastąpić przesunięcie lokalizacji domu. Działka [...] ma takie, a nie inne parametry (długość, szerokość) oraz ukształtowanie. Około 1/4 powierzchni zajmuje stok wzniesienia z różnicą wysokości ok. 11m, oddzielający dwie w miarę płaskie części (południową i północną), więc do nich musimy się dopasować z domem. Do tego uwzględnić należy wymogi planu miejscowego odnośnie nakazu wydzielenia komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej. Plan miejscowy umożliwia podział [...] na nie więcej niż 8 działek budowlanych (biorąc pod uwagę nakazane w uchwale warunki odnośnie powierzchni i szerokości frontu) albo może być np. tylko jedna - decyzję o ilości pozostawiono właścicielom. Obecnie jest to działka niepodzielona i tylko taką należy rozpatrywać podczas wydawania decyzji administracyjnych, ale plan zagospodarowania terenu dla obu lokalizacji (zatwierdzonej w roku południowej i zmiany wnioskowanej w roku na północną) dostosowany jest do granic docelowego obszaru zabudowy "" oraz nakazanych linii rozgraniczenia dla dróg. Zmiana lokalizacji wymuszona zostało łamaniem prawa przez gminę, dotyczącym żądania wybudowania sieci wod.-kan. przez inwestorkę oraz jeszcze nie usuniętą samowolą budowlaną w postaci linii napowietrznej 15kV, blokującą jednocześnie doprowadzenie tych właśnie niezbędnych do uzyskania odbioru domu sieci. Dlatego, zdaniem strony, wniosek o zmianę wydanej ważnej decyzji w trakcie jej obowiązywania i do czasu jej zakończenia jest jak najbardziej prawidłowy i zgodny z prawem. Skarżąca zakwestionowała powoływanie się przez urzędników "uznaniowość administracyjną", co oznacza całkowite spłycenie zaistniałego problemu prawnego w zakresie wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji art. 155 K.p.a. oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane. Skarga zawiera ponadto opis trudności na jakie napotkała skarżąca podczas kilkuletnich starań o przystąpienie do realizacji inwestycji. Z podsumowania wywodów skargi wynika, że inwestorka domaga się na podstawie opracowanej zgodnie z prawem dokumentacji zamiennej pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku o zmianę wydanej ważnej decyzji nr [...] na budowę domu na działce nr [...] przez zatwierdzenie zmiany lokalizacji z części południowej na północną (reszta projektu bez zmian). Przemawia za tym słuszny interes strony i zezwala na to prawo. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza w istotny sposób przepis prawa materialnego przywołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Stanowiący materialną podstawę zaskarżonej decyzji art. 36 a ustawy Prawo budowlane ( w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji) stanowi, że: "1. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. 1a. Istotne odstąpienie od projektu budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, wobec którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej całego zamierzenia budowlanego. 2. Właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. 3. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. 4. (uchylony). 5. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. 6. Projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5." W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca wniosek o zmianę decyzji ostatecznej nr [..] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę złożyła na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Decyzja ostateczna zezwalała na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w, a objęte wnioskiem "istotne odstąpienie" od wydanego pozwolenia obejmowało zmianę lokalizacji domu na tej działce z jej części południowej na północno-wschodnią. Zmiana ta zakładała usytuowanie budynku w odległości ok. m od lokalizacji, zatwierdzonej pozwoleniem na budowę, w ramach tej samej działki inwestycyjnej. Nie ma też wątpliwości co do tego, że wskazany wniosek skarżąca złożyła przed przystąpieniem do robót budowlanych. Poza tym, projektowana zmiana nie wiąże się ze zmianą usytuowania infrastruktury technicznej, gdyż jak przyznał to organ I instancji, projekt pierwotny zagadnienia tego nie obejmował, a przy tym organy nie ustaliły by zagadnienie to znalazło się w projekcie zamiennym. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przyjął, że na przeszkodzie uwzględnienia wniosku skarżącej stoi okoliczność, że w przedmiotowej sprawie brak jest tożsamości zatwierdzonego projektu budowlanego - usytuowania budynku na dz. nr [...] z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, pomimo tego, że projekt budynku jest tożsamy z projektem pierwotnym. Zdaniem Wojewody, brak tożsamości wynika z chęci dokonania przez inwestora całkowitej zmiany lokalizacji budynku na działce nr [...] ok. m. Zastosowanie przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Sąd nie podziela prezentowanej przez organ odwoławczy, (która zgodna jest ze stanowiskiem organu I instancji) interpretacji art. 36a ustawy Prawo budowlane co do konieczności istnienia tożsamości projektowanej zmiany z zatwierdzonym projektem pod względem usytuowania budynku na działce. Ze stanowiska zajętego przez organy obu instancji orzekające w sprawie wynika, że zmiana usytuowania obiektu budowlanego (w tym wypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego) na tożsamej działce inwestycyjnej nie stanowi dopuszczalnego, "istotnego odstąpienia" w rozumieniu art. 36 z ustawy Prawo budowlane. Zauważyć trzeba, że w art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca wskazując zakres przedmiotowy jego zastosowania określił, że dotyczy on " zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę". Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, projekt budowlany między innymi powinien zawierać "projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich". Z cytowanego przepisu wynika zatem, że usytuowanie projektowanego budynku na działce stanowi obowiązkowy, a więc istotny element "projektu zagospodarowania działki", który z kolei jest obligatoryjnym, a więc także istotnym składnikiem projektu budowlanego. Z pełnej treści art. 36a nie wynika natomiast aby ustawodawca wyłączył spod zakresu użytego w ust. 1 pojęcia "zatwierdzony projekt budowlany" usytuowanie projektowanego budynku na działce. Powyższy tok rozumowania prowadzi do wniosku, że zmiana usytuowania obiekt budowlanego na działce inwestycyjnej jest dopuszczalna w trybie postępowania określonym w art. 36a ustawy Prawo budowlane. W powyższej konkluzji utwierdza treść ust. 5 pkt 1 tego artykułu, zgodnie z którym nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Należy mieć na uwadze, że pierwotnie ustawodawca ani w omawianym art. 36a, ani w art. 3 Prawa budowlanego zawierającym tzw. słowniczek wyrażeń ustawowych, nie wskazał jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (lub innych warunków pozwolenia na budowę) mają charakter "istotny", a które są "nieistotne", a zakres tych pojęć wypracowało orzecznictwo. Jednakże poprzez zmianę ustawy Prawo budowlane dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888), dodany został do art. 36a ust. 5 wskazujący, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy ściśle określonych w pkt 1-7 odstępstw. Między innymi w pkt 1 wymieniony został "zakres objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu". To zaś oznacza, że zmiana wchodząca w zakres objętego zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki jest dopuszczalna, ale wymaga – jako zmiana istotna – zastosowania procedury ustanowionej art. 36a ust. 1. Sąd przy tym nie dostrzega przeszkody , w uznaniu za dopuszczalną zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę w trybie art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie usytuowania obiektu budowlanego na działce inwestycyjnej, w postaci złożenia przez skarżącą wniosku przed przystąpieniem do robót budowlanych. Specyfika istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakim jest zmiana usytuowania obiektu budowlanego na działce, stanowi logiczne uzasadnienie dla złożenia wniosku przed przystąpieniem do robót. Założenie, że inwestor powinien wystąpić z wnioskiem opartym o art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego po rozpoczęciu procesu budowlanego zgodnie z projektem pierwotnym byłoby w tym wypadku nieracjonalne i narażałoby inwestora na zbędne koszty. Wykładnia art. 36a prezentowana w orzecznictwie i w doktrynie wskazuje na niedopuszczalność złożenia wniosku w trybie tego przepisu już po wykonaniu robót stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, gdyż takie postąpienie nosi cechy samowoli budowlanej. Pozostałe podniesione w skardze okoliczności nie maja znaczenia dla sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić jednak trzeba skarżącej, że przewidziana w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego instytucja prawna zmiany decyzji ostatecznej przewiduje jeden ze ściśle określonych w Kodeksie nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i nie może mieć zastosowania do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę w sytuacji określonej w art. 36a ustawy Prawo budowlane, ponieważ przepis ten jest normą szczególną (lex specialis) wyłączającą w stanach faktycznych nim uregulowanych, stosowanie art. 155 K.p.a., na co trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona jest według kryterium zgodności z prawem co oznacza, że nie są brane przez sąd okoliczności poza prawne, nie przewidziane w przepisie stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia, a w tym takie jak opisane w skardze trudności skarżącej w drodze do uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze wyżej opisane naruszenie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze wskazaniem uwzględnienia przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ocen prawnych wyrażonych przez Sąd. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718).