II OSK 2563/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1208/10 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia 5 marca 2010 r. nr 95/2010 działając na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99 z 2007 r., poz. 665), zwanej dalej ustawą zmieniającą, i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.) odmówił Z. Z. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] 25 we wsi W., gm. P.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisach ustawy zmieniającej. W szczególności nie można było mówić o samowoli budowlanej, albowiem inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Piasecznie zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i udzielającej Z. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. Z. wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie przez organ II instancji co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że w rzeczywistości wybudowany został zupełnie inny budynek niż określony w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie mający nic wspólnego z zatwierdzonym projektem. W związku z tym powinien być traktowany jako budynek wzniesiony bez wymaganego pozwolenia. Natomiast ten, którego dotyczy pozwolenie, nigdy nie został wybudowany. W świetle powyższego, w ocenie odwołującego się, bezspornym jest fakt, że wszystkie przesłanki określone w w/w ustawie zostały spełnione. Po rozpoznaniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej zwanej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor nie spełnił wymogów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej. Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu w świetle w/w ustawy jest zrealizowanie inwestycji bez pozwolenia na budowę. Inwestor budowę domu mieszkalnego prowadził w oparciu o decyzję nr [...] znak GK-8381-[...] zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie może mieć zastosowania przepis art. 3 ust. 1 wyżej omawianej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożył Z. Z.. W uzasadnieniu skargi wywodził, że decyzja nr [...] Urzędu Gminy P. nie jest pozwoleniem na każdą dowolną budowlę, ale na inwestycję ściśle określoną tym pozwoleniem. Wobec powyższego przedmiotowa inwestycja, odbiegająca od projektu zatwierdzonego, nie ma związku z wydanym pozwoleniem na budowę i jest samowolą budowlaną. Poza tym skarżący wskazał, że ustalenia co do daty zakończenia inwestycji nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 1208/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na treść art. 3 ustawy zmieniającej. Z przepisu tego wynika, że podstawowym warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu jest jego realizacja bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia albo mimo zgłoszonego sprzeciwu. Bezsporną okolicznością w sprawie jest to, że Z. Z. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Nie budzi też wątpliwości fakt, że inwestor po uzyskaniu pozwolenia wybudował na tej działce budynek mieszkalny, który w istotny sposób odbiegał od zatwierdzonego projektu. Nie zmienia to jednak tego, że Z. Z. realizował budynek w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Istotne odstąpienie od projektu normuje art. 36a Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że art. 3 cytowanej wcześniej ustawy określając warunki jego zastosowania, w tym realizację budynku bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia albo mimo zgłoszonego sprzeciwu, wyłącza stosowanie art. 48-49b Prawa budowlanego. Przepisy te wprost odnoszą się do sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepisy te nie normują sytuacji wybudowania obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu. Przepis art. 3 ustawy zmieniającej jako lex specialis nie może być w drodze wykładni interpretowany rozszerzająco. Rację ma skarżący co do tego, że pozwolenie na budowę nie upoważniało go do wybudowania jakiegokolwiek budynku, lecz określało ściśle parametry budynku. Jednak to, że świadomie dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu, nie powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącego co do tego, że wybudował zupełnie inny budynek. Z porównania planu realizacyjnego zagospodarowania działki i inwentaryzacji budowlanej wynika, że w obu przypadkach chodzi o budynek mieszkalny jednorodzinny o zbliżonym wyglądzie. Z uwagi na powyższe okoliczności należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony podstawowy warunek do zastosowania art. 3 ustawy zmieniającej polegający na wybudowaniu obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji. W tej sytuacji badanie pozostałych warunków określonych w w/w przepisie, w tym daty powstania budynku, było bezprzedmiotowe. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. Z.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej przez przyjęcie, że w sprawie nie ma łącznego spełnienia wszystkich wymogów wymienionych w tym przepisie, a tym samym brak jest podstawy do udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że decyzją Urzędu Gminy P. z maja 1993 r. nr [...] uzyskał zezwolenie na realizację budynku mieszkalnego według typowego projektu. Nie podjął jednak budowy stosownie do warunków określonych pozwoleniem, ale postawił zupełnie inny budynek o przeznaczeniu mieszkalno-gospodarczym, całkowicie pozbawiony charakterystycznych parametrów właściwych budynkowi objętemu zezwoleniem, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość, rozmieszczenie i liczba otworów, kształt dachu, architektura zewnętrzna, liczba i wielkość pomieszczeń. Zamiast wybudowania budynku według zatwierdzonego projektu o powierzchni mieszkalnej w rzucie parteru wynoszącej 101 m.kw., wybudowano obiekt składający się z części mieszkalnej tylko o pow. 64 m.kw. i części gospodarczej o pow. 42 m.kw. pod odrębnym zadaszeniem, obydwie części tworzą jedną bryłę, choć nie ma pomiędzy nimi żadnych połączeń komunikacyjnych poza wspólną jedną ścianą. Pomimo zgłaszanych przez niego żądań o ustalenie rodzajów i zakresu różnic pomiędzy obiektem objętym projektem a faktycznie wybudowanym oraz różnic w ich przeznaczeniu, organy administracji nie podjęły w tym zakresie żadnych czynności, tak jakby żądania w ogóle nie było. Skarżący wskazał, iż błędnie organy przyjęły, że zakończenie budowy musiało nastąpić w okresie późniejszym niż okres pomiędzy 31.12.1994 r. a 11.07.1998 r. Nie ma to żadnego potwierdzenia dowodowego. Wojewódzki sad Administracyjny w Warszawie rozpoznający skargę wbrew treści materiałów dowodowych opisujących projekt W-0118 i faktyczne wykonanie nie zauważa tych różnic o tak różnorodnym charakterze i zakresie. Natomiast zwraca uwagę na rzekome podobieństwo tych obiektów ze względu na ich przeznaczenie na cele mieszkalne. Ale przecież i tu nie ma podobieństwa. Projekt jest domem mieszkalnym, zaś obiekt faktycznie wykonany ma charakter i przeznaczenie mieszkalno-gospodarcze. Ta część gospodarcza to 40% całości powierzchni w rzucie parteru. Pogląd Sądu jest oderwany od materiału dowodowego i całkowicie błędny. Trudno również podzielić poglądy Sądu co do stosowania lub niestosowania wykładni rozszerzającej przepisów przedmiotowej ustawy, jak i konieczności zachowania w obrocie prawnym zezwolenia na budowę wydanego przez Urząd Gminy P.. Zbadanie i ustalenie jak daleko sięgają te istotne różnie pomiędzy projektem dopuszczonym do realizacji a faktycznie wykonanym i o innym przeznaczeniu, wcale nie wymaga stosowania wykładni rozszerzającej art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, wystarczy właściwa wykładnia językowa pojęcia "wymagane" pozwolenie. Przecież pozwolenie nie jest wydawane po to, aby inwestor na jego podstawie mógł zrealizować każdą dowolną inwestycję i w dowolnej ilości, ale dla inwestycji skonkretyzowanej parametrami i przeznaczeniem. Wydane więc zezwolenie przez Urząd Gminy P. nie ma swojego bytu prawnego w odniesieniu do wykonanego tak dalece różniącego się obiektu parametrami i przeznaczeniem. Skarżący nie podziela obawy, iż takie rozumienie pojęcia "wymagane" wyeliminuje zezwolenie z obrotu. To zezwolenie pozostaje w obrocie w odniesieniu do projektu W-0118, nawet jeżeli jego realizacji nie próbowano podjąć. Ustawa zmieniająca nie jest żadną "spec ustawą" nakładającą nowe obowiązki, czy też zaostrzającą obowiązki istniejące. Jest to ustawa o charakterze incydentalnym, mająca odwrotne cele, a mianowicie złagodzenie istniejących dotychczas rygorów i ułatwienie zalegalizowania tego, co w określonym okresie stanowiło naruszenie prawa - samowolę. Intencje ustawodawcy są tu zupełnie czytelne. Ustawa ta nie jest więc czymś odrębnym, pozostającym poza systemem prawa i nie poddającym się wykładniom stosowanym w ogólności we wszystkich innych przypadkach. Wykładnia językowa pojęcia "wymagane pozwolenie" wskazuje, że chodzi tu nie o posiadanie takiego pozwolenia w ogóle, ale o pozwolenie, jakie wymagane jest do określonego zindywidualizowanego obiektu o właściwych sobie i tylko sobie parametrach i przeznaczeniu, w tym rozumieniu obiekt wybudowany przez skarżącego nie posiada wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wielkość działki, na której wzniesiono przedmiotowy budynek, pozwala na wybudowanie jeszcze jednego budynku, na który Urząd Gminy Prażnów wydał zezwolenie. Zrealizowany obiekt nie wyeliminował możliwości także zrealizowania obiektu według projektu typowego W-0118. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Sąd rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie wskazuje jako podstawę art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tak zakreślonych granicach skargi kasacyjnej należało więc sprawę rozpoznać. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej "Do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (...) jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1", tj. ustawy Prawo budowlane. Z ust. 2 art. 3 wynika, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Skarżący wywodził, że błędna wykładnia cyt. przepisu polegała na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż budynku nie wzniesiono bez wymaganego pozwolenia. Dokonując wykładni tego sformułowania należy mieć na uwadze, że przepisy Prawa budowlanego oprócz wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 48 ust. 1 przewidują istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), do którego nie będą miały zastosowania przepisy ustawy zmieniającej. Ustawodawca w przepisach ustawy Prawo budowlane nie zamieścił wprost definicji legalnej pojęcia "istotnego odstępstwa". Jednakże poprzez wskazanie w art. 36a ust. 5, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy kwestii szczegółowo wymienionych w tym przepisie, wprowadził do tekstu prawnego negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie odstępstw, noszących cechy odstępstwa istotnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której zastosowanie będzie miał przywołany wyżej przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, czy też zachodzi przypadek odstąpienia (istotnego lub nieistotnego) od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów i Sądu I instancji wskazujących, że zarzut skarżącego, w którym twierdzi, iż przedmiotowy budynek pobudowano bez pozwolenia na budowę, jest niezasadny, gdyż w aktach sprawy znajduje się pozwolenie na budowę, na podstawie którego wybudowano budynek, a ewentualne odstępstwo od pozwolenia na budowę nie mieści się w ramach art. 48 ustawy Prawo budowlane. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych w zakresie oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, oraz formalnej zgody na jego realizację. W przypadkach natomiast określonych w art. 50 (a także w art. 51) tej ustawy chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę. Kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Słuszne są poglądy judykatury (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1924/06, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 594/04 – niepubl.), jak i nauki prawa (Z. Niewiadomski, "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2007, s. 444), zgodnie z którymi "istotne odstąpienie", w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r. (II OSK 973/07, LEX nr 516799), istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę jest na przykład zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zmiana jego gabarytów lub usytuowania oraz zmiana warunków określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Analizując pod tym kątem zaskarżony wyrok należy dojść do wniosku, że co prawda budynek, który został ostatecznie wybudowany, odbiega od projektu, lecz nie można stwierdzić, aby wprowadzone zmiany nie miały charakteru istotnych, co prowadziłoby do stwierdzenia, iż doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jest to niewątpliwie budynek mieszkalny (dom jednorodzinny), a odmienne twierdzenia skarżącego w tym zakresie nie znajdują żadnego uzasadnienia. Fakt, że w budynku znajduje się również garaż, w żaden sposób nie wpływa na zmianę jego przeznaczenia na budynek mieszkalno-gospodarczy. Garaż jest normalnym elementem budynku mieszkalnego (domu jednorodzinnego). Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że garaż był również przewidziany w pierwotnym projekcie domu. Również różnice związane z wielkością zrealizowanej inwestycji świadczą, że doszło jedynie do istotnego odstępstwa od pierwotnego projektu. Pierwotny plan przewidywał bowiem powstanie budynku o powierzchni całkowitej 187 m2, powstał natomiast budynek o powierzchni 141,9 m2 (parter z garażem – 116,6 m2 i poddasze – 35,3 m2). Również bryła zewnętrzna pierwotnego projektu oraz wykonanego budynku są do siebie zbliżone, co wynika z zestawienia projektów przedłożonych przez skarżącego na rozprawie przed Sądem I instancji. Reasumując, w miejsce pierwotnie planowanego domu jednorodzinnego z garażem powstał inny, zbliżony wyglądem i ogólnymi parametrami dom jednorodzinny z garażem. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Uzasadnienie to zawierało prawidłową ocenę problematyki rozpatrywanej sprawy, a WSA poprawnie wskazał, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Podstawą orzeczenia Sądu I instancji był cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Na koniec należy podkreślić fakt, że skarżący nie zarzucał zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności niepełnego ustalenia stanu faktycznego, co ewentualnie mogłoby spowodować podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań w tym zakresie, w szczególności związanych z ustaleniem dokładnej treści pierwotnego projektu w celu porównania ze zrealizowaną inwestycją. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (vide wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., II OSK 1017/10, LEX nr 1083486), przy czym Sądowi nie wolno samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać czy też w inny sposób korygować (wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 1025/10, LEX nr 1080850). Reasumując, przyjąć należy, że Sąd I instancji nie dokonał w oparciu o ustalony stan faktyczny błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i prawidłowo w związku z tym przyjął, iż nie doszło do zrealizowania przez skarżącego inwestycji w ramach samowoli budowlanej określonej w tym przepisie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało niemożnością zastosowania ust. 2 analizowanego przepisu. Mając na uwadze powyższe należało skargę kasacyjną oddalić z uwagi na brak jej usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). .