II OSK 1017/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 838/09, w sprawie ze skargi M. K., K. K., M. J., G. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K., K. K., M. J. oraz G. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K., M. K., M. J. i G. J. pozwolenia na budowę obejmującego remont elewacji, rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w S. przy ul. D. nad Ż. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. Zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. wstrzymał roboty budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestorów do sporządzenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonania dotychczasowych robót budowlanych. W jej uzasadnieniu powołując się na wyniki przeprowadzonej kontroli budowy stwierdził, że w trakcie prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych doszło do istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ ten zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zmiany konstrukcji dachu, przebudowy poddasza i dobudowy balkonu, i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] maja 2005 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 671/05, uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach, w innym postępowaniu, była również decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrokiem tego Sądu z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 652/04, uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2004 r. W dacie rozpoznawania skargi w przedmiocie wznowienia robót budowlanych (tj. w dniu 19 lipca 2006 r.) wyrok ten nie był prawomocny. Od wyroku tego bowiem skutecznie została wniesiona skarga kasacyjna przez M. K. i M. J.. Rozpoznając tę skargę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1379/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w toku postępowania kasacyjnego ustalone zostało, że Starosta B.. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 36a Prawa budowlanego uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]. Wskazano także, że decyzja Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie była zaskarżona, a w związku z tym uzyskała charakter ostateczny i pozostaje w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił wówczas uwagę, że taki stan prawny istniał także w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że wyrokiem z dnia 20 lutego 2006 r. uchylono decyzję, której nie było w obrocie prawnym od ponad roku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że do wydania zaskarżonego wyroku doszło z naruszeniem art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), zwanej dalej p.p.s.a., albowiem postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Na skutek powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawę ponownie, prawomocnym postanowieniem z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 982/07, umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie pozwolenia na budowę. W toku obecnie prowadzonego postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. doszło do wydania przez ten organ w dniu [...] lutego 2009 r. decyzji Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia przez skarżących robót budowlanych przy remoncie elewacji, rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. D. nad Ż. [...] w S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skoro brak jest w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, to prowadzenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na wyrok sądowy, który wyeliminował z obiegu prawnego pozwolenie na rozbudowę budynku, zmienił się przedmiot sprawy z "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego" na "samowolę budowlaną polegającą na wykonywaniu robót budowlanych bez prawem wymaganego pozwolenia budowlanego". Jest to przypadek wymieniony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zmiana przedmiotu sprawy nie powoduje umorzenia postępowania lecz wymaga zastosowania przepisów odpowiadających aktualnemu stanowi sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowym postępowaniu nie znajdzie zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co winno skutkować dopuszczeniem do udziału w charakterze stron tego postępowania właścicieli działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestorów (tj. autorów odwołania: M.K., M. K.. i B. K.). W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. względnie o stwierdzenie jej nieważności wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zarzucili naruszenie art. 28 i art. 105 § 1 kpa poprzez błędna wykładnię oraz art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wskazanie w uzasadnieniu motywów decyzji oraz niejasne wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 grudnia 2009 r. Sąd wskazał, iż w jego ocenie zaskarżona decyzja oparta na przepisie art. 138 § 2 kpa mogłoby zostać uznana za prawidłową, jednakże wadliwe ustalenia i wnioski, jakie znalazły się w jej motywach nie pozwalają sądowi I instancji na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Sąd I instancji podkreślił, iż wadliwie organy obu instancji przyjęły, że do wyeliminowania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego doszło na skutek orzeczeń sądów administracyjnych. Przedstawiony wyżej stan faktyczny wskazuje co prawda, że kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanej w tym przedmiocie, jednakże wbrew twierdzeniom organów w wyniku tej kontroli nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie zakończyło się bowiem jego umorzeniem (postanowienie tut. Sądu z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 982/07). W takiej sytuacji nie można skutecznie powoływać się na wyrok sądu administracyjnego (wyrok tut. Sądu z dnia 20 lutego 2006, sygn. akt II SA/Gl 652/04), mocą którego zostało uchylone pozwolenie na budowę. Wyrok ten został prawomocnie uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2007 r., sygn akt II OSK 1379/06. Oznacza to nie tyko, że brak jest w obrocie prawnym orzeczenia sądowego uchylającego pozwolenie na budowę, ale również i to, że wszelkie rozważania i ocena, jaka towarzyszyła sądowi pierwszej instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o uchyleniu pozwolenia na budowę straciły swój byt z chwilą wydania przez NSA wyroku z dnia 15 października 2007 r. Sąd wskazał, iż pozwolenie na budowę obejmujące realizację przedmiotowej inwestycji (decyzja Starosty B. z dnia [...] czerwca 2004 r.) straciło swój byt prawny na skutek wydanej przez tego Starostę decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta była konsekwencją ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2004 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności organ ten wydał w dniu [...] marca 2005 r. w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 2005 r. tj. z dniem wydania decyzji przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2005 r. W takiej sytuacji wykonywane przez skarżących roboty budowlane w okresie od 30 maja 2005 r. do 19 lipca 2006 r. na podstawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2005 r. uznać należało za legalnie wykonywane. Sytuację powyższą zmienił dopiero wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/ Gl 671/05, który stał się prawomocny z dniem 28 października 2006 r. Wyrokiem tym uchylono bowiem decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Oznaczało to, że inwestorzy utracili podstawę do legalnego kontynuowania robót budowlanych w zakresie objętym tym pozwoleniem. W obrocie prawnym pozostała natomiast ostateczna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2004 r. wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że po wyroku z dnia 19 lipca 2006 r. sprawa winna była wrócić na taki etap postępowania, który miał się zakończyć bądź to decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, bądź też decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie winno było odbyć się z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku z dnia 19 lipca 2006 r. z pominięciem tych rozważań, które poczynione zostały na wypadek uprawomocnienia się wyroku z dnia 20 lutego 2006 r. (II SA/Gl 652/04), albowiem jak wyżej wykazano, do uprawomocnienia się tego ostatnio wymienionego wyroku nigdy nie doszło. Sąd I instancji wskazał, iż uchylając zaskarżoną decyzję miał na uwadze, iż wskazane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności i wskazania co do dalszego postępowania doprowadziłyby w efekcie do wydania kolejnej obarczonej istotnymi uchybieniami decyzji. Zatem w ocenie Sądu niezbędnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwe uzasadnienie, co tym samym stanowiło naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7 kpa. Naruszenie to w niniejszej sprawie mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na końcowy wynik sprawy rozumiany jako wydanie w następstwie kontrolowanej decyzji kolejnej decyzji rozstrzygającej już sprawę co do istoty. Takie naruszenie skutkować z kolei musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisu postępowania: - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie za istotny wpływ na wynik sprawy sformułowanie błędnego uzasadnienia w decyzji organu II instancji, Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku z dnia 23 grudnia 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IISA/GI 838/09 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż nie znajduje uzasadnienia w sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przypadkach. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest w takim wypadku czy ujawnione naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem Sądu w przypadku ustalenia jednej z wad określonych w art. 156 kpa jest wyeliminowanie kontrolowanego aktu administracyjnego z obiegu prawnego. Uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji przez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia następuje zatem w przypadku ustalenia, że zaskarżona decyzja lub postanowienie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zarzut skargi kasacyjnej wniesiony przeciwko orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego oparty zatem o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. musi być powiązany ze wskazaniem konkretnej przyczyny wymienionej w § 1 art. 156 kpa, stanowiącej w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną podstawę stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji lub postanowienia. Bez tego powiązania zarzut ten z uwagi na brak skonkretyzowania, chociażby w uzasadnieniu skargi, uniemożliwia w istocie kontrolę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego do podważenia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wystarczy wskazać wyłącznie art. 145 § 1 p.p.s.a., gdyż przepisy te samodzielnie powołane nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy kasacyjnej. Przepis ten określa tylko sposoby rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzedzający je proces dochodzenia przez sąd do takiego, czy innego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2396/04 publik. w Lex nr 18753, z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1509/07 niepublik.). Dla zakwestionowania wyroku nie wystarczy samo przekonanie strony, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji powinno być inne, niż przyjęte przez ten Sąd. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie odmiennie ocenia dowody i wyprowadza z nich własne wnioski i oceny, a nie wskazuje przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, których naruszenia - jej zdaniem - dopuścił się sąd pierwszej instancji przyjmując taką, a nie inną ocenę prawną sprawy, to tym samym nie podaje podstawy kasacyjnej wymaganej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 107 § 3 kpa. Przepis ten w niniejszej sprawie nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ Sąd tego przepisu nie stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w przedmiotowej sprawie, działał na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), nie zaś Kodeksu postępowania administracyjnego. Sądowi I instancji można byłoby co najwyżej zarzucić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ to ten przepis wyznacza obowiązki Sądu związane z treścią uzasadnienia orzeczenia sądowego. Taki zarzut nie został jednak postawiony. Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne co oznacza, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.