I OSK 695/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2016 roku, sygn. akt III SA/Gd 909/16 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 909/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.N.(dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...]lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Prezydent Miasta S., po rozpoznaniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad synem A.N., urodzonym [...]lipca 2013 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] odmówił przyznania tego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm., powoływanej dalej jako ustawa), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca nie spełnia tej przesłanki, gdyż rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie pracy nie ma bowiem związku z opieką nad jej niepełnosprawnym dzieckiem. Stosunek pracy rozwiązany został z dniem [...]lutego 2016 r. z powodu upływu okresu czasu, na który zawarta była umowa o pracę, a od dnia [...] marca 2016 r. skarżąca pobiera zasiłek chorobowy z ubezpieczenia społecznego. Skarżąca jest więc niezdolna do pracy z powodu choroby, za okres której pobiera świadczenie chorobowe. Tym samym brak aktywności zawodowej i niepodejmowanie pracy spowodowane są chorobą, a nie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że pobieranie zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, to jest od dnia [...] marca 2016 r., nie zostało wymienione wśród przesłanek negatywnych wykluczających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Okres ten, zgodnie z przepisami o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa, nie stanowi o kontynuacji zatrudnienia. W ocenie odwołującej brak jej aktywności zawodowej spowodowany jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem (chorym na hemofilię B), a nie jej chorobą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku powołaną na wstępie decyzją z dnia [...]lipca 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływanej jako K.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że w przypadku skarżącej brak aktywności zawodowej wynika z korzystania ze świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku chorobowego. Utrata dotychczasowego zatrudnienia nie wynikała ze świadomej rezygnacji w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, lecz na skutek upływu czasu, na który zawarta była umowa o pracę. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi rodzaj rekompensaty dla osoby, która musiała zrezygnować z aktywności zawodowej na rzecz opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kolei zasiłek chorobowy ma charakter ekwiwalentu wobec wynagrodzenia za pracę, jakie pracownica otrzymywała dotychczas i pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem pracy. Oznacza to, że w okresie korzystania z tego zasiłku w istocie nie można mówić o niepodejmowaniu czy rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż fakt ten pozbawia skarżącą aktywności zawodowej. Nie może ona podjąć pracy nie tracąc wynikających z tego zasiłku uprawnień. Kolegium zauważyło, że skarżąca może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po zakończeniu pobierania zasiłku chorobowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji zarzucając organom naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 punkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że pobieranie przez rodzica małoletniej osoby niepełnosprawnej zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia jest przesłanką wykluczającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego artykułu nie daje podstaw do takiej interpretacji. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego celem ustalenia możliwości wykonywania przez skarżącą pracy oraz związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i zaniechania zbadania indywidualnej sytuacji skarżącej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do autokontroli swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., którym oddalił skargę, najpierw omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej. Następnie odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że bezspornym jest, że syn skarżącej orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2015 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do dnia [...]listopada 2018 r., jak również to, że skarżąca po ustaniu stosunku pracy od dnia [...] marca 2016 r. do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy pobierała zasiłek chorobowy z ubezpieczenia społecznego. Analizując przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywanie organów, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Istotą bowiem świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. W związku z tym uznał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu tylko dlatego, aby sprawować opiekę nad dzieckiem i faktycznie sprawuje tę opiekę. Oznacza to, że rezygnacja z zatrudnienia musi być spowodowana wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Można bowiem mówić o rezygnacji z zatrudnienia tylko wtedy, gdy przynajmniej potencjalnie możliwość wykonywania pracy istnieje. Na poparcie swego stanowiska Sąd odwołał się poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06 oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07. Nawiązując do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc dziecku niepełnosprawnemu, przez tę niepełnosprawność zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku miejsc pracy i zdolności oraz gotowości podjęcia zatrudnienia, a rezygnacja z zatrudnienia musi wynikać ze świadomej decyzji opiekuna, a nie z pozostającej poza jego wolą niezdolności do pracy w znaczeniu prawa ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu w przypadku skarżącej nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy, a przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby świadczenie mogło być przyznane. Skarżąca przebywająca po ustaniu zatrudnienia na zasiłku chorobowym w okresie pobierania tego świadczenia, jako osoba niezdolna do pracy, nie spełniała przesłanek z art. 17 ust. 1. Nie mogła bowiem zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, skoro z uwagi na niezdolność do pracy, podjęcie przez nią zatrudnienia nie było możliwe. Oznacza to, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być jej przyznane w okresie pobierania zasiłku chorobowego. Rozpoczęcie pobierania zasiłku chorobowego przez skarżącą oznacza, że od tego dnia była osobą niezdolną do podjęcia pracy. Zasiłek chorobowy jest jednym ze świadczeń pieniężnych uregulowanych w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 372, ze zm.). Zasiłek ten przysługuje przez okres trwania niezdolności do pracy z powodu choroby lub niemożności wykonywania pracy - nie dłużej niż przez 182 dni, a w wyszczególnionych przypadkach nie dłużej niż przez 270 dni (art. 6 ust. 1 i art. 8). Celem tego świadczenia jest umożliwienie pracownikowi leczenia i odzyskania zdolności do pracy, a pobieranie przez daną osobę zasiłku chorobowego, również po ustaniu zatrudnienia, oznacza, że osoba ta jest niezdolna do pracy. W ocenie Sądu fakt, że w treści art. 17 ust. 5 punkt 1 lit. b ustawy nie został wymieniony przypadek pobierania zasiłku chorobowego, jako przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia nie ma w sprawie znaczenia. W przepisie tym ustawodawca wymienił bowiem enumeratywnie przypadki, których zaistnienie spowoduje odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeżeli spełnione zostaną wszystkie przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1. Tymczasem skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek pozytywnych, co powoduje, że nie ma potrzeby dokonywania szczegółowej oceny, czy nie zachodzą w sprawie przesłanki negatywne. Jako niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania. Organy administracji dokonały właściwej oceny materiału dowodowego dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji zawierają wszelkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut procesowy, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzut materialnoprawny. W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 3 pkt 22 ustawy polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że otrzymywanie zasiłku chorobowego stanowi przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy otrzymywanie tego zasiłku nie zostało zawarte w zamkniętym katalogu przypadków, gdy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zarzut materialnoprawny odniesiony został do art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 3 pkt 22 ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w związku z art. 151 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd błędnie przyjął, że otrzymywanie zasiłku chorobowego stanowi przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy otrzymywanie tego zasiłku nie zostało zawarte w zamkniętym katalogu przypadków, gdy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że skarżącej nie dotyczy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, ponieważ nie zrezygnowała z pracy. Umowa o pracę wygasła z dniem 29 lutego 2016 r. na skutek upływu czasu, na który została zawarta, czego organy nie kwestionują. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego rezygnować to dobrowolnie pozbawić się czegoś lub przestać się o coś starać. Immanentną cechą rezygnacji jest więc aktywne działanie danego podmiotu. W świetle przepisów Kodeksu pracy ustanie stosunku pracy wskutek upływu terminu nie wymaga składania jakichkolwiek oświadczeń woli. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną skarżącej dotyczy przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie podejmuje bowiem pracy z dwóch niezależnych powodów: opieki nad niepełnosprawnym synem i własnej choroby. Pobieranie zasiłku chorobowego nie zostało zaś uznane przez ustawodawcę za tożsame z byciem zatrudnionym lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej. Celem wsparcia swej argumentacji pełnomocnik odwołał się do treści art. 3 pkt 22 ustawy zawierającej definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zawarte w niej zarzuty koncentrują się w istocie wokół jednej kwestii, a mianowicie czy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, przysługuje matce sprawującej opiekę nad dzieckiem o znacznym stopniu niepełnosprawności w przypadku, gdy matka pobiera zasiłek chorobowy z ubezpieczenia społecznego. Zarzuty te, całkowicie zbieżne ze sobą, rozwinięte zostały w granicach obu podstaw kasacyjnych, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich w sposób łączny. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki m.in. nad osobą legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na względzie zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznacza to rezygnację z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Chodzi więc o to, że osoby zdolne do pracy z uwagi na konieczność sprawowania osobistej i bezpośredniej opieki zmuszone są zaprzestać swej aktywności zawodowej przez rezygnację albo niepodejmowanie takiego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 64/14 - LEX nr 1766243 i z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/17 - LEX nr 2290843). Umowa o pracę zawarta na czas oznaczony rozwiązuje się z upływem czasu na który była zawarta (art. 30 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, ze zm.). Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej po ustaniu stosunku pracy tylko z tego powodu nie może zostać uznane za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Słusznie również zauważył Sąd pierwszej instancji, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK - A 2008 r. nr 6, poz.109), że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi wynikać ze świadomej decyzji opiekuna, a nie z pozostającej poza jego wolą niezdolnością do pracy. Osoba, która stała się niezdolna do pracy z powodu choroby w czasie trwania ubezpieczenia chorobowego (w tym w okresie zatrudnienia) lub po ustaniu tego ubezpieczenia ma prawo do zasiłku chorobowego (art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa). Tym samym należy przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku chorobowego i to przez cały okres pobierania tego świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Osoba ta nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu niezdolności do pracy, a jak rozważono na wstępie konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jako przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego musi być wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie odczytał sens i znaczenie normy wypływającej z art. 17 ust. 1 ustawy, co oznacza, że nie dopuścił się błędnej wykładni tego przepisu. Wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej bez znaczenia pozostaje niezamieszczenie w art. 17 ust. 5 ustawy okresu pobierania zasiłku chorobowego przez osobę sprawującą opiekę jako negatywnej przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro osoba niezdolna do pracy wskutek choroby nie spełnia pozytywnej przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1 ustawy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia wymienionych przepisów ustawy realizowany w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Pomijając kwestię, że wnoszący skargę kasacyjną nie zadbał o przytoczenie, poza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., które to przepisy wzajemnie się wykluczają, żadnego innego przepisu normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej lub postępowanie administracyjne, należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zebrany materiał dowodowy był kompletny i został właściwie oceniony przez orzekające w sprawie organy administracji. W świetle poczynionych ustaleń bezspornym zaś było, że umowa o pracę, która łączyła skarżącą z Przedsiębiorstwem [...] w G., uległa rozwiązaniu z upływem czasu na który była zawarta ([...]lutego 2016 r.), zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony został w okresie niezdolności skarżącej do pracy wskutek choroby. Wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował ustaleń, że prawo do zasiłku chorobowego przysługiwało skarżącej od chwili złożenia wniosku do dnia wydania zaskarżonej decyzji, co w tym okresie uniemożliwiało przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku przyczyn branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.