I OSK 886/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 778/17 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 23 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę S. S. i uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że Dyrektor Aresztu Śledczego w W. decyzją z [...] czerwca 2017 r.– działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 178 ust. 1 pkt 1, art. 181, art. 192 pkt 4 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 631, dalej: u.s.w.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. z 2010 r. Nr 137, poz. 920, dalej: rozporządzenie) - zobowiązał skarżącego do zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, nienależnie wypłaconego za okres od 13 grudnia 2015 r. do 28 lutego 2017 r. w kwocie 4.049,07 zł. Przyczyną wydania decyzji było ustalenie, że w aktualnym rozkładzie jazdy oraz rozkładach jazdy PKP obowiązujących od dnia 13 grudnia 2015 r. istnieją dogodniejsze połączenia publicznymi środkami transportu umożliwiające w czasie nieprzekraczającym dwóch godziny dojazd w obie strony licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejscowości pełnienia służby, tj. przystanek PKP w W. do stacji (przystanek) najbliższej miejsca zamieszkania, tj. przystanek PKP G., co spełnia przesłanki miejscowości pobliskiej określone w art. 170 ust. 4 u.s.w. Wobec tych ustaleń decyzją z 14 marca 2017 r. wstrzymano stronie wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od 1 marca 2017 r. Natomiast z uwagi na fakt, że rozkład jazdy PKP pozwalający na przejazd do miejsca pełnienia służby w czasie krótszym niż dwie godziny obowiązuje od dnia 13 grudnia 2015 r., a równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego był wypłacany do dnia 28 lutego 2017 r., strona winna zwrócić kwotę nienależnie wypłaconego równoważnika za ten okres. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy. Wobec argumentu odwołania, że najbliższym przystankiem miejsca pełnienia służby jest przystanek należący do przewoźnika G. przewozy PKS G., tj. przystanek W. – S., położony w odległości około 100 m (bliżej zatem niż przystanek PKP w W.), a czas przejazdu do najbliższego przystanku miejsca zamieszkania (przystanek G. – Ł.) w obie strony znacznie przekracza dwie godziny, organ II instancji podniósł, że przystankiem najbliższym miejsca pełnienia służby jest przystanek W. – S., jednak z przystanku tego odjeżdża jedynie autobus PKS G. S.A., który nie kursuje na trasie W. – G. Korzystając z usług tego przewoźnika funkcjonariusz mógłby pojechać do K., a tam przesiąść się i dojechać do G. korzystając z usług przewoźnika Przewozy Autobusowe G. PKS G.. Czas dojazdu w obie strony przekracza dwie godziny. Istnieje jednak możliwość przejazdu tam i z powrotem poniżej dwóch godzin przy użyciu innego publicznego przewoźnika. Z przystanku W. – S. odjeżdża PKS G. S.A. również w kierunku PKP W., a stamtąd istnieje połączenie na trasie stacja PKP W. do stacja PKP G. O. Organ wyjaśnił przy tym, że w przypadku braku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pracy jednym środkiem transportu, uwzględnia się czas przejazdu kilkoma środkami, łącznie z czasem oczekiwania na drugi lub kolejny środek, jeżeli wymagana przesiadka ma miejsce poza miejscowością zamieszkania lub miejscem pełnienia służby. Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji wskazał, że treść art. 170 ust. 4 u.s.w., zawierająca definicję legalną pojęcia "miejscowości pobliskiej", jest tożsama lub bardzo zbliżona do uregulowań znajdujących się w innych pragmatykach służbowych (np. w art. 88 ust. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji; art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; w art. 74 ust. 3 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej czy w art. 102 ust. 2 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu), a zatem dorobek doktryny i orzecznictwa wypracowany na gruncie tych ustaw, znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Na gruncie ustawy o Policji ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że dojazd do pracy funkcjonariusza powinien być najdogodniejszy. Nie można też dokonywać interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od czasu pełnienia przez policjanta służby. Pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca, musi uwzględniać najdogodniejsze ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby, z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być zatem powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, wyeliminować zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Sąd I instancji zajął stanowisko, że wykładnia ustawowego pojęcia "czasu dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem" nie powinna być zatem dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza, gdyż użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej", określonej w art. 170 ust. 4 u.s.w., pojęcie "czasu dojazdu" uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami (systemem) jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Nie do przyjęcia jest zatem jakakolwiek interpretacja tego pojęcia, która odwoływałaby się do "hipotetycznego, najkrótszego czasu przejazdu pomiędzy rozpatrywanymi miejscowościami". Innymi słowy, za niedopuszczalne należy uznać działanie organów polegające na "dopasowywaniu" czasu przyjazdu do miejsca pełnienia służby i czasu wyjazdu z tego miejsca w oderwaniu od systemu (czasu pracy) pełnienia służby przez funkcjonariusza, tak aby łączny "czas dojazdu" nie przekraczał dwóch godzin (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 34/11, LEX 1088043). W konsekwencji organy służby więziennej, orzekając w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, nie mogą abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 170 ust. 4 u.s.w., a interpretacja czasu dojazdu – zdaniem Sądu – nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Sąd I instancji ocenił, że organy obu instancji nie wykazały, aby w kwestionowanym okresie skarżący funkcjonariusz dysponował dogodnym – w powyższym rozumieniu tej przesłanki – dojazdem do miejsca pełnienia służby, tzn. aby istniało takie publiczne połączenie komunikacyjne pomiędzy najbliższą stacją/przystankiem w miejscowości pełnienia przez niego służby a najbliższą stacją/przystankiem miejsca jego zamieszkania, między którymi czas przejazdu nie przekraczałby łącznie dwóch godzin. W uzasadnieniach decyzji organy nie wykazały w żaden sposób, że przyjęte przez nie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia połączenie kolejowe obsługiwane przez przewoźnika PKP na trasie W. – G.-O., było w istocie najdogodniejszym środkiem transportu publicznego dla skarżącego funkcjonariusza (tj. adekwatnym do godzin pełnienia przez niego służby), a jednocześnie nie przekraczającym łącznego czasu przejazdu dwóch godzin. Z analizy materiału dowodowego, w szczególności ze znajdujących się w aktach sprawy rozkładów jazdy, wynika co prawda, że w pojedynczych przypadkach w ciągu całego dnia istniała zgodnie z rozkładem jazdy możliwość przejazdu funkcjonariusza pomiędzy ww. stacjami PKP w krótszym - bo o niespełna parę minut tylko - czasie aniżeli dwie godziny, jednakże organy w żaden sposób nie powiązały tych (konkretnych) połączeń komunikacyjnych z godzinami pełnienia służby przez skarżącego funkcjonariusza we wskazanym okresie. Tym samym orzekające w sprawie organy nie wykazały, że istniejące potencjalnie połączenia komunikacyjne były tymi połączeniami, które były dla funkcjonariusza najdogodniejsze z uwagi na godziny pełnienia przez niego we wskazanym okresie służby w Areszcie Śledczym w W. Sąd I instancji ocenił, że organy nie poddały rzeczowej analizie zgromadzonych rozkładów jazdy PKP (tj. uwidocznionych w nich połączeń kolejowych pomiędzy stacją W. a stacją G.–O.) w odniesieniu do godzin pełnienia przez skarżącego funkcjonariusza służby w okresie, za który odmówiły mu prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego i nakazały zwrot tego świadczenia, tj. w okresie od 13 grudnia 2015 r. do dnia 28 lutego 2017 r. Bezsporne ustalenie tej okoliczności ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem decyduje o tym, czy miejscowość w której skarżący funkcjonariusz mieszka (G.) jest – w świetle zaprezentowanej wykładni art. 170 ust. 4 u.s.w. – miejscowością pobliską w relacji do miejscowości pełnienia przez niego służby (W.), co ma bezpośrednie przełożenie dla istnienia po stronie skarżącego prawa do otrzymania przez niego za wskazany powyżej okres równoważnika pieniężnego określonego w art. 178 ust. 1 u.s.w. W skardze kasacyjnej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a. co doprowadziło do naruszenia art. 178 ust 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 4 u.s.w. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszym stanie faktycznym, ocena przez organ obowiązku zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego winna być dokonywana z uwzględnieniem najdogodniejszego dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami (systemem) jego służby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zgodnie z art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Z kolei w przepisie art. 170 ust. 4 u.s.w. wskazano, że za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W niniejszej sprawie organy nie dopuścił się uchybień, które mogłyby powodować wadliwość wydania decyzji o obowiązku zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Do oceny, czy równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi, niezbędne jest ustalenie czasu dojazdu do i z miejscowości pełnienia służby. Zgodzić się można, iż dojazd ten winien być najdogodniejszy, lecz z uwagi na charakter świadczenia nie można dokonywać ustaleń w ścisłym powiązaniu z czasem pełnienia przez funkcjonariusza służby. Pozostaje to niecelowe z jednej strony z uwagi na to, że funkcjonariuszom można zmienić czas pełnienia służby, co w indywidualnych przypadkach skutkować może pozbawieniem lub przyznaniem funkcjonariuszowi uprawnienia. Nadto może prowadzić do nierównego traktowania funkcjonariuszy z tej samej miejscowości, którzy pełnią służbę w różnych systemach czasu służby. Zmiana czasu pełnienia służby wymagałaby każdoczesnego dokonywania przez organ ustalenia prawa do równoważnika. Nadto zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2014 r., I OSK 2786/12, zastosowane przez ustawodawcę pojęcia czasu dojazdu i miejscowości pobliskiej posiadają charakter obiektywny, mają zatem wprowadzić jednolitość w przyznawaniu uprawnień związanych z pełnieniem służby i równość tych praw, co niewątpliwie będzie mieć znaczenie dla procesu jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że nie można przy interpretacji terminów "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" kierować się okolicznościami o charakterze subiektywnym, zależnymi od oczekiwań, upodobań czy przyzwyczajeń konkretnego żołnierza. Świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ma charakter ekwiwalentu, a jego przyznanie winno mieć miejsce na podstawie jednakowych dla wszystkich i obiektywnych kryteriów. W konsekwencji do oceny, czy miejscowość zamieszkania funkcjonariusza jest dla funkcjonariusza miejscowością pobliską, brak jest podstaw ażeby przyjmować konkretne połączenia komunikacyjne występujące w czasie możliwie zbliżonym do czasu pełnienia służby wynikającego z systemu pełnienia służby. Mając na uwadze literalne brzmienie przepisów art. 178 ust 1 pkt. 1 oraz art. 170 ust. 4 u.s.w. i ich wykładnię systemową wskazać należy, że przez miejscowość pobliską należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. W przytoczonej definicji określono zatem nie tylko, że czas przejazdu nie przekracza dwóch godzin, ale nadto doprecyzowano, że chodzi o najkrótszy czas przejazdu. Przepis nie nakazuje przyjęcia kryteriów subiektywnych i dokonywania ustaleń z uwzględnieniem każdoczesnego systemu pełnienia służby przez funkcjonariusza. W osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, przychylając się do stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna, albowiem wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Można zgodzić się z argumentacją przedstawioną w skardze kasacyjnej, że co do zasady weryfikowanie status miejscowości jako pobliskiej w rozumieniu art. 170 ust. 4 u.s.w. w ścisłym powiązaniu z grafikiem służby funkcjonariusza jest nazbyt radykalne, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu tego przepisu i może prowadzić do afunkcjonalnych skutków, pozbawiając uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego (art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w.) względnej stabilności i różnicując pozycję prawną różnych funkcjonariuszy w zależności od harmonogramu pełnienia służby. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę. Postawione zarzuty naruszenia art. 178 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 4 u.s.w. nie uzasadniają jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem nie jest trafne wyrażone w niej stanowisko, jakoby warunkiem kwalifikacji miejscowości jako pobliskiej było wykazanie istnienia jakiegokolwiek połączenia w rozkładzie jazdy, nie przekraczającego w obie strony dwóch godzin. W szczególności przepis art. 170 ust. 4 u.s.w. nie zawiera przesłanki "najkrótszego czasu dojazdu" jako kryterium wyboru połączenia, co zasugerowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu, wskazano na to także w wyroku NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2786/12, powołanym w skardze kasacyjnej. Zawarta w nim teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się właśnie do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli zatem nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu. W tym kontekście zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że uzasadnienia wydanych decyzji pozbawione są konkretów, zaś materiał dowodowy w postaci rozkładów jazdy potwierdza jedynie istnienie czterech połączeń, których czas podroży jest nieznacznie niższy niż 60 minut w jedną stronę – odjazdy z W. o 13.35 i 18.23 oraz odjazdy z G. o 16.11 i 21.34. Niewątpliwie nie są to standardowe godziny dojazdów z pracy i do pracy. W konsekwencji, niezależnie od szczegółowej argumentacji, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w wydanych decyzjach organy nie wykazały, że wskazywane połączenie kolejowe zapewnia realną możliwość dojazdu w określonym czasie funkcjonariusza z domu do pracy i z powrotem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest nieznacznie (o kilka minut) krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 170 ust. 4 u.s.w. Kwestia skomunikowania obu miejscowości powinna zatem zostać przez organy szczegółowo omówiona. Mając na uwadze powyższe, podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.