III SA/Gd 778/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 20 czerwca 2017 r. nr [...]. U Z S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 20 czerwca 2017 r. nakazującą S. S. zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją z dnia 20 czerwca 2017 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), art. 178 ust. 1 pkt 1, art. 181, art. 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 631 – dalej w skrócie: "u.s.w.") oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. z 2010 r. Nr 137, poz. 920) - zobowiązał S. S. do zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania nienależnie wypłaconego za okres od 13.12.2015 r. do 28.02.2017 r. w kwocie 4.049,07 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. S. (dalej zwany: "stroną", "skarżącym") w dniu 17 grudnia 2013 r powiadomił Dyrektora Aresztu Śledczego, że zbył mieszkanie i nabył wraz z małżonką nowy lokal mieszkalny przy ulicy [...] w G. Zgodnie z notatka służbową ze stycznia 2014 r. nowo zajmowany lokal mieszkalny znajdował się poza miejscowością pobliską. Raportem z dnia 14 marca 2017 r. strona określiła, że najbliższy przystanek miejsca zamieszkania położony jest w G. przy ul. [...] (przystanek G.), skąd odjeżdżają autobusy [...] Przewozy PKS G. w kierunku K. – W. i z powrotem. Zgodnie z art. 170 ust. 4 u.s.w. czas dojazdu liczy się od stacji (przystanku) najbliższego miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) miejsca zamieszkania a nie odwrotnie. Przedstawione w raporcie połączenia nie zostały uwzględnione z uwagi na istniejące dogodniejsze połączenia z miejscowości pełnienia służby do miejsca zamieszkania funkcjonariusza i z powrotem. Organ zaznaczył, że przy doborze środka transportu należy kierować się dogodnością połączenia oraz optymalnym czasem dojazdu, by czas, jaki funkcjonariusz przebywa poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. W wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających ustalono, że w aktualnym rozkładzie jazdy oraz rozkładach jazdy PKP obowiązujących od dnia 13 grudnia 2015 r. istnieją najdogodniejsze połączenia publicznymi środkami transportu umożliwiające w czasie nieprzekraczającym dwóch godziny dojazd w obie strony licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejscowości pełnienia służby, tj. przystanek PKP w W. do stacji (przystanek) najbliższej miejsca zamieszkania, tj. przystanek PKP G., co spełnia przesłanki miejscowości pobliskiej określone w art. 170 ust. 4 u.s.w. Wobec tych ustaleń decyzją z dnia 14 marca 2017 r. organ wstrzymał stronie wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od 1 marca 2017 r. Z uwagi na fakt, że rozkład jazdy PKP pozwalający na przejazd do miejsca pełnienia służby w czasie krótszym niż dwie godziny obowiązuje od dnia 13 grudnia 2015 r., a równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego był wypłacany do dnia 28 lutego 2017 r., strona winna zwrócić kwotę nienależnie wypłaconego równoważnika za ten okres. Organ dokonał obliczenia kwoty do zwrotu w następujący sposób: 19 dni za 2015 r. x 8,96 zł = 170,24 zł; 366 dni za 2016 r. x 9,11 zł = 3.334,26 zł oraz 59 dni za 2017 r. x 9.23 zł = 544.57 zł (łącznie 4.049,07 zł). Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że najbliższym przystankiem miejsca pełnienia służby jest przystanek należący do przewoźnika [...] przewozy PKS G., tj. przystanek W. – S., położony w odległości około 100 m (bliżej zatem niż przystanek PKP w W.), a czas przejazdu do najbliższego przystanku miejsca zamieszkania (przystanek G. – Ł.) w obie strony znacznie przekracza dwie godziny. Ponadto zgodnie z interpretacją prezentowaną w komentarzu do ustawy o Służbie Więziennej również dojazd komunikacją publiczną w obrębie miejscowości pełnienia służby oraz miejscowości zamieszkania należy wliczyć do czasu przejazdu publicznymi środkami transportu. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a strona została pouczona o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie na każdym etapie postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że najbliższym przystankiem miejsca pełnienia służby dla strony jest przystanek W.- S., jednak z przystanku tego odjeżdża jedynie autobus "A" S.A., który nie kursuje na trasie W. – G. Korzystając z usług tego przewoźnika funkcjonariusz mógłby pojechać do K., a tam przesiąść się i dojechać do G. korzystając z usług przewoźnika Przewozy Autobusowe [...] PKS G. Czas dojazdu w obie strony przekracza dwie godziny. Istnieje jednak możliwość przejazdu tam i z powrotem poniżej dwóch godzin przy użyciu innego publicznego przewoźnika. Z przystanku bowiem W. – S. odjeżdża "A" S.A. również w kierunku PKS W., a stamtąd istnieje połączenie na trasie stacja PKP W. do stacja PKP G. Organ wyjaśnił przy tym, że w przypadku braku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pracy jednym środkiem transportu, uwzględnia się czas przejazdu kilkoma środkami, łącznie z czasem oczekiwania na drugi lub kolejny środek, jeżeli wymagana przesiadka ma miejsce poza miejscowością zamieszkania lub miejscem pełnienia służby. Wskazał, że błędne jest stanowisko strony, iż korzystając z usług przewoźnika [...] PKS G. można dojechać do W. na przystanek S. Przewoźnik [...] PKS G. kursuje jedynie do K., a zatem z najbliższego przystanku miejsca pełnienia służby, które wskazał S. S., nie ma bezpośredniego połączenia z miejscem zamieszkania funkcjonariusza. Organ wskazał, że błędna pozostaje również interpretacja komentarza do przepisów rozdziału 18. ustawy o Służbie więziennej, gdyż - zgodnie z ww. komentarzem - uwzględnia się wyłącznie czas przejazdu publicznymi środkami transportu, ale do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. S. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 170 ust. 4 i art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. W uzasadnieniu skarżący powtórzył w istocie argumentację prezentowaną w odwołaniu, że najbliższym przystankiem miejsca pełnienia służby jest przystanek przewoźnika PKS w G., tj. przystanek W. – S., położony w odległości około 100 m, (a więc znacznie bliżej niż przystanek PKP w W.), który posiada połączenie z przystankiem G. – Ł., a czas przejazdu do przystanku najbliższego miejsca zamieszkania (przystanek G. – Ł. obsługiwanego przez [...] PKS G.) przekracza i to znacznie dwie godziny. Z tych też względów miejsce zamieszkania skarżącego nie jest miejscowością pobliską i wstrzymanie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak mieszkania oraz żądanie jego zwrotu od 13 grudnia 2015 r., jest nieuprawnione. W ocenie skarżącego również dojazd komunikacją publiczną w obrębie miejscowości pełnienia służby oraz miejscowości zamieszkania należy wliczyć do czasu przejazdu publicznymi środkami transportu, gdyż w komentarzu do art. 170 ust. 1 u.s.w. wskazano, że "uwzględnia się wyłącznie czas przejazdu publicznymi środkami transportu. Bez znaczenia pozostaje czas przejazdu przy użyciu innych środków lokomocji np. pojazdem służbowym lub prywatnym". Interpretacja ta podwyższa jego łączny czas przejazdu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko, że skarżący nie spełniał przesłanek do wypłaty przedmiotowego równoważnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 4 sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 20 czerwca 2017 r. nakazującą skarżącemu zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia 13 grudnia 2015 r. do dnia 28 lutego 2017 r. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 631 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.w.". W myśl art. 170 u.s.w. funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (ust. 1), przy czym za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, z tym, że do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe (ust. 4). Prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się poprzez: 1) przydział lokalu mieszkalnego albo 2) przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zwanej dalej "pomocą finansową" (art. 171 u.s.w.). Stosownie natomiast do przepisu art. 178 ust. 1 u.s.w. funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli: 1) on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu; 2) funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżącemu (funkcjonariuszowi w służbie stałej), pełniącemu służbę w Służbie Więziennej, przysługiwało - w okresie od dnia 13 grudnia 2015 r. do dnia 28 lutego 2017 r. - prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący w ww. okresie posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ulicy [...], natomiast miejscem pełnienia przez niego służby był Areszt Śledczy w W. Kluczowym zatem dla właściwego rozstrzygnięcia wszczętej z urzędu przez organy sprawy dotyczącej stwierdzenia pobrania przez skarżącego nienależnego równoważnika pieniężnego musiało być wykazanie przez organ inicjujący postępowanie w tej sprawie, że miejscowość pełnienia służby skarżącego funkcjonariusza była w stosunku do miejsca jego zamieszkania miejscowością pobliską w rozumieniu definicji zawartej w art. 170 ust. 4 u.s.w. i z tego powodu nie przysługiwało mu prawo do ww. równoważnika pieniężnego. Sąd na wstępie pragnie zauważyć, że treść art. 170 ust. 4 u.s.w. zawierająca definicję legalną pojęcia "miejscowości pobliskiej", jest tożsama lub bardzo zbliżona do uregulowań tejże materii, znajdujących się w innych pragmatykach służbowych (np. w art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej czy w art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu), a zatem dorobek doktryny i orzecznictwa wypracowany na gruncie tych ustaw, znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym kontekście należy wskazać, że na tle ustawy o Policji ugruntowało się orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że dojazd do pracy funkcjonariusza powinien być najdogodniejszy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 433/10, LEX nr 758197; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 68/11, LEX nr 1132913; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 125/13, LEX nr 1462359; wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 365/14, LEX nr 1782414; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 209/14, LEX nr 1984383). Zwrócono przy tym uwagę, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od czasu pełnienia przez policjanta służby. Pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca, musi uwzględniać najdogodniejsze ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być zatem powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, wyeliminować zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Akcentowano przy tym także, że "dogodność dojazdu" winna być oceniana z perspektywy funkcjonariusza, a nie dla pracodawcy, i dlatego przy ocenie tego aspektu należałoby uwzględniać nawet inne, subiektywne przesłanki, takie jak np. konieczność odprowadzania dziecka do przedszkola, konieczność odwiedzenia po drodze starszego członka rodziny, czy nawet możliwość znalezienia miejsca siedzącego w środku komunikacji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 314/15, LEX nr 2100697). Przystępując zatem do oceny legalności zaskarżonych decyzji – w świetle zaprezentowanej powyżej wykładni art. 170 ust. 4 u.s.w. - należy na wstępie podnieść, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako: "k.p.a.", organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w taki sposób, aby istniały podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Ponadto w oparciu o przytoczone przepisy prawa oraz uwzględniając treść art. 107 § 3 k.p.a., na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego oraz uzasadnienie swojego stanowiska w sposób wymagany przez przepisy ustawy. W tym zakresie obowiązkiem organu jest wskazanie faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, ale także przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić przy tym należy, że tylko taka ocena zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, daje podstawy do kontroli poprawności tej oceny w toku kontroli instancyjnej oraz w trakcie postępowania przez sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., sygn. akt SA 645/80, ONSA 1/81, poz. 2). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej było stwierdzenie pobrania przez skarżącego funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby i nałożenie nań obowiązku jego zwrotu za okres, za który został mu on uprzednio wypłacony, tj. za okres od dnia 13 grudnia 2015 r. do dnia 28 lutego 2017 r. W ocenie organów służby więziennej obu instancji orzekających w niniejszej sprawie, skarżącemu nie przysługiwał bowiem we wskazanym okresie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, z uwagi na to, że organy te przyjęły, iż zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy PKP czas dojazdu funkcjonariusza z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i odwrotnie (stacja G.-O. – stacja W.), nie przekraczał dwóch godzin. Jednocześnie organy zakwestionowały odmienne w tym zakresie stanowisko prezentowane przez funkcjonariusza. W tym miejscu należy podkreślić, że prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego funkcjonariusza. Jego interpretacja musi uwzględniać cel, jakiemu ono służy, a bez wątpienia - przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisu art. 170 ust. 1 u.s.w. - prawo to służy zapewnieniu funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, co ma z kolei stworzyć warunki do właściwego wykonywania obowiązków służbowych. Przywilejem natomiast wiążącym się ze służbą stałą funkcjonariusza jest prawo do pomocy finansowej, o której mowa w art. 178 ust. 1 u.s.w., stanowiące sui generis ekwiwalent za brak mieszkania, jeżeli sam funkcjonariusz lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Wykładnia ustawowego pojęcia "czasu dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem" – jak już zostało to wcześniej zasygnalizowane – nie powinna być zatem dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza, gdyż użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej", określonej w art. 170 ust. 4 u.s.w., pojęcie "czasu dojazdu" uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami (systemem) jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Nie do przyjęcia jest zatem jakakolwiek interpretacja tego pojęcia, która odwoływałaby się do "hipotetycznego, najkrótszego czasu przejazdu pomiędzy rozpatrywanymi miejscowościami". Innymi słowy, za niedopuszczalne należy uznać działanie organów polegające na "dopasowywaniu" czasu przyjazdu do miejsca pełnienia służby i czasu wyjazdu z tego miejsca w oderwaniu od systemu (czasu pracy) pełnienia służby przez funkcjonariusza, tak aby łączny "czas dojazdu" nie przekraczał dwóch godzin (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 34/11, LEX 1088043). W konsekwencji organy służby więziennej, orzekając w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, nie mogą abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 170 ust. 4 u.s.w., a interpretacja czasu dojazdu - zdaniem Sądu - nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji de facto nie wykazały, że w kwestionowanym okresie skarżący funkcjonariusz dysponował dogodnym - w powyższym rozumieniu tej przesłanki – dojazdem do miejsca pełnienia służby, tzn. że istniało takie publiczne połączenie komunikacyjne pomiędzy najbliższą stacją/przystankiem w miejscowości pełnienia przez niego służby a najbliższą stacją/przystankiem miejsca jego zamieszkania, między którymi czas przejazdu nie przekraczałby łącznie dwóch godzin. Tylko ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że taka sytuacja w istocie miała miejsce, dawała organom w odniesieniu do skarżącego funkcjonariusza podstawę do stwierdzenia nienależnie pobranego przez niego równoważnika, a w konsekwencji do żądania jego zwrotu. W uzasadnieniach kontrolowanych decyzji organy nie wykazały natomiast w żaden sposób, że przyjęte przez nie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia połączenie kolejowe obsługiwane przez przewoźnika PKP na trasie W. – G.-O., było w istocie najdogodniejszym środkiem transportu publicznego dla skarżącego funkcjonariusza (tj. adekwatnym do godzin pełnienia przez niego służby), a jednocześnie nie przekraczającym łącznego czasu przejazdu dwóch godzin. Z analizy materiału dowodowego, w szczególności ze znajdujących się w aktach sprawy rozkładów jazdy, wynika co prawda, że w pojedynczych przypadkach w ciągu całego dnia istniała zgodnie z rozkładem jazdy możliwość przejazdu funkcjonariusza pomiędzy ww. stacjami PKP w krótszym - bo o niespełna parę minut tylko - czasie aniżeli dwie godziny, jednakże organy w żaden sposób nie powiązały tych (konkretnych) połączeń komunikacyjnych z godzinami pełnienia służby przez skarżącego funkcjonariusza we wskazanym okresie. Tym samym orzekające w sprawie organy nie wykazały, że istniejące potencjalnie połączenia komunikacyjne były tymi połączeniami, które były dla funkcjonariusza najdogodniejsze z uwagi na godziny pełnienia przez niego we wskazanym okresie służby w Areszcie Śledczym w W. Z powyższego wynika zatem, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie oceniły w sposób należyty znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, a w szczególności nie poddały gruntownej analizie treści zgromadzonych rozkładów jazdy PKP (tj. uwidocznionych w nich połączeń kolejowych pomiędzy stacją W. a stacją G.–O.) w odniesieniu do godzin pełnienia przez skarżącego funkcjonariusza służby w okresie, za który odmówiły mu prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego i nakazały zwrot tego świadczenia, tj. w okresie od 13 grudnia 2015 r. do dnia 28 lutego 2017 r. Bezsporne ustalenie tej okoliczności ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem decyduje o tym, czy miejscowość w której skarżący funkcjonariusz mieszka (G.) jest - w świetle zaprezentowanej wykładni art. 170 ust. 4 u.s.w. - miejscowością pobliską w relacji do miejscowości pełnienia przez niego służby (W.), co ma bezpośrednie przełożenie dla istnienia po stronie skarżącego prawa do otrzymania przez niego za wskazany powyżej okres równoważnika pieniężnego określonego w art. 178 ust. 1 u.s.w. W konsekwencji, opisane działanie organów w niniejszej sprawie stanowiło – w ocenie Sądu - naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., bowiem decyzje zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego polegającego na przyjęciu, że również dojazd komunikacją publiczną w obrębie miejscowości pełnienia służby oraz miejscowości zamieszkania należy wliczyć do czasu przejazdu publicznymi środkami transportu. Stanowisku temu przeczy art. 170 ust. 4 u.s.w., który definiując "miejscowość pobliską", nie pozwala przy ustalaniu czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby uwzględniać czasu dojazdu do i od stacji/przystanku w obrębie miejscowości z której funkcjonariusz dojeżdża oraz miejscowości w której wykonuje obowiązki służbowe. Przy ustalaniu czasu dojazdu do i z miejsca pełnienia służby mogą być bowiem uwzględniani jedynie przewoźnicy publiczni zapewniający transport między dwoma miejscowościami (pobliską i pełnienia służby) i tylko ich położone najbliżej miejsca zamieszkania i pełnienia służby stacje/przystanki mogą być brane pod uwagę. Z istoty tego przepisu wynika, że miejscowość pobliska (w której funkcjonariusz zamieszkuje) i miejsce pełnienia przez niego służby, to dwie różne miejscowości. Położone więc chociażby tylko w obrębie jednej z nich przystanki komunikacji miejskiej nie mogą być brane pod uwagę i włączane do czasu przejazdu, gdyż z jednej strony prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzania definicji ustawowej, zaś z drugiej w skrajnych przypadkach mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której sam czas dojazdu komunikacją miejską w obrębie jednej z miejscowości (pobliskiej bądź pełnienia służby) przekraczałby w obie strony dwie godziny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 65/17, LEX nr 2315621). Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.