I OSK 209/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 125/13 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2013r., sygn. akt III SA/Kr 125/13, oddalił skargę W. W. na opisaną w sentencji decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Komendant Powiatowy Policji w P. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], uchylił swą decyzję z dnia [...] kwietnia 1996 r. o przyznaniu W. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnął to uprawnienie. Doszedł bowiem do przekonania, że czas dojazdu do i z miejsca pełnienia służby do domu nie przekracza 2 godzin. Policjant mieszka w miejscowości K. nr [...] w domu jednorodzinnym z żoną i dwójką dzieci, a lokal ten zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe, gdyż jego powierzchnia wynosi 64 m kwadratowe, a 4 normy zaludnienia odpowiadają powierzchni od 28 do 40 m kwadratowych. Zatem K., w ocenie organu, jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji. Poprzednio przyjęto odmienną ocenę i przyznano ów równoważnik, lecz po sprawdzeniu obecnego oświadczenia z dnia [...] czerwca 2012 r., ustalono inny czas dojazdu do miejsca pełnienia służby. Odwołania funkcjonariusza od tej decyzji organ II instancji nie uwzględnił, gdyż podzielił ustalenia i rozważania poczynione przez Komendanta Powiatowego. Wskazał, iż przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem zastępczym, tymczasowym, przyznawanym do czasu realizacji prawa do lokalu w formie przydziału lub pomocy finansowej. Brak lokalu przyjęty dla potrzeb ustalenia prawa do tego świadczenia miałby miejsce wówczas, gdyby policjant nie mieszkał w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. A tak nie jest, gdyż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania nie przekracza dwóch godzin. Organ przeanalizował służbę na poszczególnych zmianach w latach 2009 – 2012 i ustalił, iż najczęściej pełnił on służbę w godzinach od 20 do 8 w dni powszednie, nadto rozkład jazdy publicznych środków transportu i ustalił, iż czas dojazdu z domu funkcjonariusza do komisariatu potrzebny wówczas wynosi w obie strony, łącznie z przesiadkami, maksymalnie 1 godzinę i 47 minut. Natomiast dotarcie na ranną zmianę i powrót jest możliwy w 1 godzinę i 10 minut. Podobnie w niedziele i święta czas ten nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Dokładnie zobrazował to w motywach zaskarżonej decyzji. Podawane przez policjanta odmienne wersje opierają się bądź na nieaktualnym rozkładzie jazdy, bądź są nierealne (w zakresie czasu oczekiwania 8 godzin w porze nocnej). Natomiast w dni świąteczne czasu dojazdu wynosi odpowiednio od 42 minut do 1 godziny i 32 minut. Dlatego na podstawie przywołanego przepisu i § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, utrzymał w mocy powyższą decyzję. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. W. złożył skargę do sądu administracyjnego wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił dokonanie błędnych ustaleń dotyczących czasu dojazdu do służby, dowodząc że zwłaszcza w dni wolne od pracy komunikacja jest ograniczona, a niektóre połączenia wymagają dłuższego niż 2-godzinny czas dojazdu. Dlatego w jego ocenie nie mieszka w miejscowości pobliskiej i równoważnik winien mu być przyznany. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia prawa, bo trafnie oceniły, iż K. jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby przez skarżącego, której definicję zawiera przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stąd brak było podstaw do przyznania spornego równoważnika. Jak poprawnie ustaliły organy czas dojazdu z domu do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie przekracza dwóch godzin. Zatem brak było przesłanki określonej w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. Z materiału sprawy i dostępnych powszechnie map wynika, że odległość między K. i P. wynosi 25 km. Odległość pomiędzy K. a K. W., gdzie znajduje się przystanek autobusowy wynosi 5 km. Między P. a K. W. jest dobra komunikacja, czas dojazdu wynosi tu ok. 20 minut, a dzieli je 20 km. Problem budzi brak połączenia pomiędzy najbliższym przystankiem od domu, czyli T., do K. W. Z K. W. do domu skarżącego jest 5 km. Sąd meriti nie podzielił twierdzenia skarżącego, wedle którego po godz. 20 nie ma możliwości powrotu, bo z K. W. do T. nie ma komunikacji. Istnieje wszak połączenie K. W. – B.-Z., przez B. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, W. W. wniósł skargę kasacyjną, w której domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, nadto zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - oceniając czas dojazdu funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby należy wziąć pod uwagę okres, jaki najczęściej zajmuje mu dotarcie do miejsca pełnienia służby, podczas gdy konieczne jest obliczenie ile czasu zajmuje dojazd w dni robocze, ile w soboty, ile w święta, zsumowanie tego czasu i podzielenie sumy przez ilość dojazdów oraz wyciągnięcie średniej, - do czasu dojazdu nie należy doliczyć czasu oczekiwania na następny środek lokomocji, bo wyłączone jest tylko doliczenie czasu dojazdu do i od przystanku w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której pełni służbę, przeto należy uwzględnić przesiadki, - oceniając czas dojazdu nie należy brać pod uwagę opcji najbardziej dogodnej dla funkcjonariusza, bo jest to sprzeczne z odmienną linią orzecznictwa. W jej uzasadnieniu te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim pominięcie w obliczeniach czasu oczekiwania na najbardziej dogodny środek komunikacji. Poza tym podano, iż w podobnej sprawie ten sam Sąd uchylił identycznej treści decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, dlatego podlegała oddaleniu. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji, przez błędną wykładnię. Zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). W przypadku braku odpowiedniego lokalu policjantowi należy się równoważnik za jego brak. Po myśli § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia równoznaczne z brakiem lokalu jest posiadanie domu lub lokalu niespełniającego określonych warunków w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, albo spełniającego te wymogi, lecz nieznajdującego się w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Poza sporem jest, że zajmowany przez skarżącego kasacyjnie dom spełnia kryteria uznania go za odpowiedni lokal. Zatem równoważnik za brak lokalu mieszkalnego mógłby mu zostać przyznany wówczas, gdyby położony był w miejscowości, która nie jest miejscowością pełnienia służby ani nie może być uznana za miejscowość pobliską. Jak głosi przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) o obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W orzecznictwie rzeczywiście wypracowano koncepcję, wedle której należy uwzględnić najdogodniejsze dla funkcjonariusza warunki i połączenia, co nie oznacza aby mogły to być warunki nierealne. Chodzi wszak o wyważenie dogodności i przeciętnych możliwości, mając na uwadze realia życia i wszelkie dostępne środki komunikacji. Zatem należy uwzględnić najkrótszy możliwy czas dotarcia. Ten pogląd Sąd I instancji miał na uwadze, stąd zarzut kasacji zasadzający się na pominięciu najdogodniejszego sposobu komunikacji nie mógł odnieść skutku. Sąd ten bowiem ocenił możliwości dojazdu strony z uwzględnieniem wszelkich okoliczności, w tym dogodności dojazdu. Wątpliwości natomiast budzi w judykaturze możliwość doliczenia czasu oczekiwania na środek komunikacji, bo w tej materii funkcjonują rozbieżne orzeczenia (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r., sygn akt I OSK 366/09 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 68/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozważając tę kwestię oraz zarzut nieuśrednienia czasu dojazdu, trzeba wskazać po pierwsze, że skarżący kasacyjnie nie powołał podstawy naruszenia prawa procesowego, a więc nie zakwestionował dokonanych przez Sąd meriti, za organem, bo generalnie samodzielnie tego nie czyni, ustaleń faktycznych, z których wynikają konkretne godziny w konkretnych dniach odjazdu i przyjazdu publicznych środków transportu w różnych dniach tygodnia i porach, w jakich skarżący kasacyjnie może dostać się do miejsca pełnienia służby i miejsca zamieszkania. Sąd meriti przedstawił najkrótsze możliwości przemieszczania się strony uwzględniając różne środki komunikacji na różnych trasach. Skoro więc ustaleń w tej materii nie podważono, to są one przesądzone. Na tej kanwie można zatem oceniać powyższe zarzuty uchybienia prawu materialnemu. Po wtóre kwestia ta zasadniczo nie ma znaczenia, dlatego że kasacja powołuje się na wariant ekstremalny, bynajmniej nie najkrótszy. Jeśli przeto zważyć, iż w każdej pozostałej sytuacji czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin, to niepodobna podważyć konkluzji, że skarżący kasacyjnie mieszka w miejscowości pobliskiej. Tym bardziej, że odległość nie jest wielka, bo wynosi ok. 25 km. Zagadnienie uśredniania czasu dojazdu w zależności od dnia tygodnia, pory dnia i jego rodzaju (dzień roboczy czy wolny), nie może być ujęta w sposób, jaki prezentuje go autor skargi kasacyjnej, gdyż nie ma ku temu podstaw. W ustalonym przeto stanie faktycznym wykładnia przepisu art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji była prawidłowa. Istniały więc powody dla cofnięcia dotychczas przyznanego uprawnienia, bo wystąpiły przesłanki uregulowane w § 6 rozporządzenia w postaci zaprzestania spełniania warunków pozwalających na jej dalsze trwanie. Godzi się wyjaśnić, że cofnięcie uprawnienia następuje tu ex tunc, czyli na "nowy" okres, bo zależy od ostateczności decyzji zapadłej w tej materii, która uwzględnia "nowe" okoliczności faktyczne i aktualne oświadczenie mieszkaniowe. W żadnym razie nie może ona działać wstecz. Zwrot "cofnięcie" nie oznacza tu wstecznego działania, a odnosi się do przyszłości. Tak też należy rozumieć uchylenie decyzji dotychczas przyznającej świadczenie (tu decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r.), co wszak nie zostało zaczepione w skardze kasacyjnej. Odmienne stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 76/13 nie ma znaczenia dla sprawy niniejszej. Tym bardziej, że zapadły w niej wyrok z dnia 27 listopada 2013r. jest nieprawomocny i będzie przedmiotem kontroli instancyjnej (do sygn. akt I OSK 728/14). Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 6