II SA/Rz 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2017 r. sprawy ze skargi Ł. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego -skargę oddala- II SA/Rz 65/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Ł. N. jest decyzja Nr [...] ([...]) Komendanta Wojewódzkiego Policji w [....] z [...] listopada 2016 r. dotycząca odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z jej uzasadnienia i akt sprawy wynika, że Ł. N. od [...] listopada 2012 r. pełni służbę w Policji. Policjantem w służbie stałej został mianowany [...] listopada 2015 r. i aktualnie pełni służbę na stanowisku policjanta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego i Ruchu Drogowego Komisariatu Policji w [...] Komendy Miejskiej Policji w [....]. Do dnia [...] lipca 2016 r. Ł. N. zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym położonym w R., przy ul. [...], którego wraz z żoną jest współwłaścicielem, a który nabył przed datą wstąpienia do służby w Policji. W dniu [...] czerwca 2016 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za 2016 rok. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Komendant Miejski Policji w [...] przyznał mu prawo do przedmiotowego świadczenia z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia (wg uprawnień na dzień [...] stycznia 2016 r.). Kolejno [...] sierpnia 2016 r. Ł. N. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Oświadczył w nim, iż od sierpnia 2016 r. zamieszkuje wraz ze swoją rodziną w domu położonym w miejscowości Ł., którego jest właścicielem. Do oświadczenia dołączył kserokopię potwierdzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2016 roku o nie wnoszeniu sprzeciwu i potwierdzeniu przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1844/4 w miejscowości Ł. gm. [...], a także zaświadczenie z Urzędu Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. potwierdzające jego zameldowanie w nim na pobyt stały. Ponadto oświadczył, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami komunikacji, łącznie z przesiadkami, przekracza 2 godziny w obie strony zgodnie z rozkładem jazdy, wynosząc 2 godziny i 10 minut. Zaznaczył, że nadal posiada lokal mieszkalny w R. przy ul. [...] o pow. użytkowej 26,64 m2 (w tym pow. mieszkalna 18,04 m2). Komendant Miejski Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. - wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), art. 88 ust. 1 pkt 4, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355) w związku z § 1 ust. 1, § 3 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) - odmówił przyznania Ł. N. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej z uwagi na fakt, że posiada on lokal mieszkalny będący jego współwłasnością położony w R. przy ul. [...], tj. w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. W odwołaniu od tej decyzji Ł. N. zawnioskował o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Podniósł, że organ błędnie zinterpretował przepis art. 88 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczący definicji miejscowości pobliskiej. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Wyjaśnił, że na mocy art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego reguluje art. 92 ustawy o Policji, zaś zasady określa powołane rozporządzenie z 2002 r. W okolicznościach sprawy Ł. N. posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby tj. w R., a aktualnie zamieszkuje w nowo wybudowanym domu w miejscowości Ł. położonym w miejscowości nie pobliskiej miejsca pełnienia służby, z której czas dojazdu do i ze służby (w obie strony) przekracza 2 godziny. Odnosząc się do zarzutu odwołującego organ podał, że w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji ustawodawca doprecyzował definicję miejscowości pobliskiej wskazując, że przy ustalaniu czasu dojazdu nie uwzględnia się czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Nie można więc doliczyć do czasu dojazdu do służby czasu dojazdu miejską komunikacją samochodową w obrębie Miasta [...]. Organ wyjaśnił także, że Ł. N. policjantem w służbie stałej został w dniu [...] listopada 2015 r. i po tej dacie nie złożył oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z tytułu posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości nie pobliskiej tj. R. do miejsca pełnienia służby tj. G. Od dnia mianowania cały czas składał oświadczenia i pobierał zwrot kosztów dojazdu do służby, który przysługuje policjantowi posiadającemu lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Jako niezrozumiały organ ocenił zarzut skarżącego w kwestii określenia R. w wydanej decyzji jako miejscowości pobliskiej. Nadto w 2016 roku złożył on oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...]. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego ustalenia czasu dojazdu do służby z miejscowości gdzie wybudował dom, organ stwierdził, że zgodnie z definicją miejscowości pobliskiej, przyjmuje się przystanek położony najbliżej miejsca zamieszkania. Ł. N. w oświadczeniu z [...] lipca 2016 r. wpisał, że przystanek Ł.-P. jest najbliższym przystankiem od budowanego domu. Słusznie uznał organ I instancji, że odwołujący wybudował dom w miejscowości, z której czas dojazdu do służby i z powrotem przekracza dwie godziny w obie strony, a także prawidłowo odmówił przyznania pomocy na budowę domu. Ł. N. nie uzyskał domu w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej miejsca jej pełnienia, a jest to warunek konieczny, który musi być spełniony przy przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo jako podstawę odmowy ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazano § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Pkt 2 tego przepisu wskazuje, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, posiadają m.in. lokal spółdzielczy, w tym lokatorski lub własnościowy. Nie ma przy tym znaczenia powierzchnia lokalu oraz czy odpowiada on przysługującym policjantowi normom zaludnienia. Organ zaznaczył, że ani ustawa o Policji, ani powołane rozporządzenie nie wiąże uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z powierzchnią lokalu, który posiada policjant. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że posiadanie lokalu mieszkalnego nawet w sytuacji, gdy lokal ten nie zapewnia funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny - w rozumieniu art. 89 ustawy - przysługującej im powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia, wyklucza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Reasumując organ stwierdził, że Ł. N. aktualnie zamieszkuje w domu położonym w miejscowości nie pobliskiej miejsca pełnienia służby, ale posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, mimo że nie spełnia on przysługujących mu norm zaludnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji złożył Ł. N. zarzucając błędną interpretację przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, niewywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 88 ust. 1 tej ustawy oraz dokonanie niewłaściwej wykładni tych przepisów. Zawnioskował nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także wyrównanie równoważnika od dnia złożenia wnioskuo jego ustalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że mieszkanie, które posiada wraz z żoną w R. zostało nabyte jeszcze przed przystąpieniem do służby i zakupione za własne środki pieniężne. Mieszkanie to nie spełnia norm zaludnienia dla jego czteroosobowej rodziny i wynosi 4,5 m2 na osobę, co nie mieści się w ustawowych 7-10 m2. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych podkreślił, że ze strony Policji nie została mu udzielona żadna pomoc w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, czy to w formie lokalu zastępczego czy w formie dofinansowania do budowanego domu. Nadto w chwili obecnej nie należy mu się zwrot dojazdów do miejsca pełnienia służby i z powrotem, gdyż czas dojazdu z Ł. "Ł.-P." do G. i z powrotem środkami komunikacji publicznej przekracza 2h i wynosi ok. 2h 10 min. Zdaniem skarżącego zasadnym jest przyznanie mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowiłby formę ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [....] wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej; sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, nie narusza ona prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Ustalony przez organy stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i może stanowić podstawę orzekania przez Sąd. Bezsporne jest, że skarżącemu i jego żonie do lokalu mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...] przysługuje tytuł prawny o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., tj. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Wynika to z treści oświadczeń mieszkaniowych z dnia [...] czerwca i [...] sierpnia 2016 r. złożonych odpowiednio dla potrzeb ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Lokal ten posiada powierzchnię 26,64 m², w tym 18,04 m² powierzchni mieszkalnej, a więc nie jest to lokal spełniający przysługujące funkcjonariuszowi i jego rodzinie (żona i 2 dzieci) normy zaludnienia; norma ta stosownie do § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.) dla policjanta i każdego członka jego rodziny wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia znajdujących się w lokalu pokoi. Od [...] sierpnia 2016 r. skarżący z rodziną wg oświadczenia faktycznie zamieszkuje w nowo wybudowanym domu w Ł., co do którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] lipca 2016 r. wydał potwierdzenie, że nie wnosi sprzeciwu i potwierdza przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu jego budowy. W świetle stanowiska tak skarżącego jak i orzekających w sprawie organów, nowo wybudowany dom – odmiennie niż mieszkanie w R. – znajduje się w miejscowości nie spełniającej kryterium pobliskiej względem miejsca pełnienia służby. Spór w sprawie co do zasady dotyczy wykładni przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, w szczególności art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 i sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy wraz z rodziną zamieszkuje w domu znajdującym się w miejscowości nie będącej miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby, a jednocześnie w miejscowości pobliskiej posiada lokal mieszkalny nie spełniający wymogu powierzchni mieszkalnej względem 4-osobowej rodziny. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika pieniężnego uzależnione jest od braku posiadania lokalu mieszkalnego, spełniającego wynikające z tego przepisu kryterium lokalizacji. Bez wątpienia, skarżący takim lokalem w miejscu pełnienia służby nie dysponuje. Zamieszkując w Ł., a wcześniej w R., musi korzystać z dojazdów do miejsca pełnienia służby, tj. Komisariatu Policji w [...] Przesądzenia wymaga więc status Ł. (gdzie aktualnie mieszka) i R. (gdzie nadal posiada mieszkanie) jako miejscowości pobliskich względem miejsca pełnienia służby. W przypadku skarżącego zarówno kwalifikacja R. jako miejscowości pobliskiej, jak i uznanie Ł. za miejscowość nie spełniającą takiego kryterium, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Wg oświadczenia skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r., czas przejazdu autobusem na trasie R. – [...] – R. wynosił 71 min, spełniając tym samym niezbędne dla miejscowości pobliskiej (w której posiadał mieszkanie) kryterium czasu dojazdu, co jednocześnie uprawniało go do otrzymywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (art. 93 ust. 1 ustawy o Policji). Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że art. 88 ust. 4 ustawy o Policji definiując miejscowość pobliską, nie pozwala przy ustalaniu czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby uwzględniać czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości z której policjant dojeżdża oraz miejscowości w której wykonuje obowiązki służbowe. Przy ustalaniu czasu dojazdu do i z miejsca pełnienia służby mogą być bowiem uwzględniani jedynie przewoźnicy publiczni zapewniający transport między dwoma miejscowościami (pobliską i pełnienia służby) i tylko ich położone najbliżej miejsca zamieszkania i pełnienia służby stacje /przystanki mogą być brane pod uwagę. Z istoty tego przepisu wynika, że miejscowość pobliska (w której funkcjonariusz zamieszkuje) i miejsce pełnienia przez niego służby to dwie różne miejscowości. Położone więc chociażby tylko w obrębie jednej z nich przystanki komunikacji miejskiej nie mogą być brane pod uwagę i włączane do czasu przejazdu, gdyż z jednej strony prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzania definicji ustawowej, zaś z drugiej w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do sytuacji, w której sam czas dojazdu komunikacją miejską w obrębie jednej z miejscowości (pobliskiej bądź pełnienia służby) przekraczałby w obie strony 2 godziny. Przepis ten (art. 88 ust. 4) w czasie, gdy skarżący zamieszkiwał w R. w mieszkaniu przy ul. S. nie dawał więc podstaw do doliczenia mu do czasu dojazdu do służby czasu dojazdu miejską komunikacją samochodową w obrębie Miasta R. i tak też były rozliczane jego dojazdy do [....]. Niezależnie więc od braku zgodności odmiennej interpretacji z definicją ustawową, w przypadku skarżącego, w odniesieniu do okresu jego zamieszkiwania w R. w lokalu mieszkalnym przy ul. [...], doliczenie czasu dojazdu komunikacją miejską skutkowałoby (zgodnie z treścią odwołania) przekroczeniem 2-godzinnego czasu podróży w obydwie strony, a tym samym sygnalizowanym już wyżej nieprzysługiwaniem mu zwrotu kosztów dojazdu do służby, które – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - jako posiadacz lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej pobierał od dnia mianowania w służbie stałej. W związku z tym, jak zasadnie również wskazał Komendant Wojewódzki Policji, przeciwko braku uznania w tym okresie Rzeszowa jako miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przez skarżącego przemawia także niezłożenie przez niego po dacie mianowania oświadczenia mieszkaniowego celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Taka interpretacja pojęcia "miejscowości pobliskiej" zawartego w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji w zakresie niemożności uwzględniania przy określaniu czasu dojazdu środkiem publicznego transportu zbiorowego - łącznie z przesiadkami - czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości z której funkcjonariusz dojeżdża oraz miejscowości w której wykonuje obowiązki służbowe jest analogiczna, jak uregulowanie tej kwestii w odniesieniu do żołnierzy zawarte w art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2016 r., poz. 207 ze zm. oraz w art. 170 ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. z 2017 r., poz. 631 (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r. I OSK 540/15, z dnia 14 stycznia 2016 r. I OSK 553/14 i z dnia 11 lutego 2014 r. I OSK 2786/12). W miejscowości Ł. stanowiącej obecnie miejsce zamieszkania skarżącego nie funkcjonuje komunikacja miejska, a zatem kwestia jego czasu dojazdu w obrębie tej miejscowości w praktyce nie występuje. Prawidłowo więc orzekające w sprawie organy przyjęły czas dojazdu liczony nie od dowolnego przystanku w obrębie tej miejscowości, lecz od położonego najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego, tj. Ł. – "P.". Zgodnie z oświadczeniem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r., czas przejazdu od tego przystanku do [...] i z powrotem wynosi ok. 2h 10 min, co wyklucza uznanie jego aktualnego miejsca zamieszkania za miejscowość pobliską względem miejsca pełnienia przez niego służby i przysługiwanie związanych z zamieszkiwaniem w niej uprawnień. W tym kontekście nie sposób uznać zasadności podnoszonej przez skarżącego argumentacji co do rozbieżności w interpretacji przez organy pojęcia miejscowości pobliskiej w zależności od tego, czy pod uwagę brany jest posiadany przez niego lokal w R., czy dom w Ł. Powyższe nie budzące wątpliwości ustalenia co do posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w R. i uznania tego Miasta za miejscowość pobliską względem miejscowości pełnienia przez niego służby skutkowały również prawidłowym uznaniem przez organy, że nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (prawo do takiego lokalu z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych – stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji – przysługuje policjantowi w służbie stałej w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej). W tej sytuacji zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy fakt posiadania przez funkcjonariusza Policji w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego sam w sobie stanowi przeszkodę do uznania prawa do równoważnika pieniężnego, czy też niezbędne jest spełnienie dodatkowej przesłanki w postaci braku spełniania przez ten lokal przysługujących funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny norm zaludnienia. W ocenie Komendantów Policji: Miejskiego i Wojewódzkiego, mając na względzie literalne brzmienie § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., uprawnienie do odmowy przyznania równoważnika wynika z samego posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby (zgodnie z treścią tego przepisu, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu). Zdaniem Sądu, pogląd ten jest błędny i nie zasługuje na akceptację. Uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania równoważnika pieniężnego przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji należy oceniać z uwzględnieniem pozostałych regulacji zawartych w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie w tym zakresie mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zastępczą formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego są świadczenia pieniężne: prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (art. 94) oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji; taką przesłanką jest posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego lub domu o wielkości co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3). Ponieważ art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zawierają odniesienia do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu (odnoszą się one do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej), ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby świadczyć, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących jemu i rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie przez organy w rozpatrywanej sprawie wyłącznie wykładni językowej jest jednak niewystarczające, gdyż prowadzi do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową, gdyż bez wątpienia prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej jest prawem do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającego normy zaludnienia wynikające z liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Użyty zatem w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować w związku z jej art. 88 ust. 1 jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, może otrzymać on lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Podobnie gdy posiada mieszkanie o powierzchni mniejszej od przysługującej, lecz niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, przysługuje mu równoważnik za brak odpowiedniego lokalu mieszkalnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. I OSK 1146/11, z dnia 20 stycznia 2011 r. I OSK 1320/10 i z dnia 2 marca 2010 r. I OSK 1638/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2014 r. II SA/Ol 530/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2013 r. II SA/Bk 938/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2012 r. IV SA/Wr 352/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. VIII SA/Wa 531/11 i z dnia 16 marca 2011 r. II SA/Wa 2087/10). Należy również wskazać, iż NSA uchwałą z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OPS 7/09 stwierdził, że równoważnik pieniężny na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 ze zm.) przysługuje funkcjonariuszowi SG, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Uchwała ta została wprawdzie podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy SG, to jednak z uwagi na okoliczność, że zawarte w ustawie o Policji unormowanie odnoszące się do prawa otrzymania równoważnika pieniężnego przez policjanta jest analogiczne, stanowisko zaprezentowane w tej uchwale co do znaczenia powierzchni mieszkalnej posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego dla oceny jego uprawnień do przyznania równoważnika pieniężnego będzie również miało zastosowanie w niniejszej sprawie. Z powyższych względów za zasadne należy uznać zarzuty skargi, że równoważnik pieniężny przysługuje nie tylko w sytuacji, kiedy policjant wraz z członkami rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, ale także wtedy, gdy nie dysponuje odpowiednim lokalem, tj. takim, który spełnia przysługujące mu normy zaludnienia. Niezależnie jednak tego, że wydane w sprawie decyzje opierają się na częściowo wadliwym uzasadnieniu, nie skutkuje to uwzględnieniem skargi. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w stopniu mającym wpływ na jej wynik, a ewentualne uchylenie tych decyzji z powodu błędnego założenia, że wykładnia art. 92 ust. 1 nie pozostaje w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i nie wiąże prawa do równoważnika za brak lokalu ze spełnieniem norm zaludnienia, nie mogłoby doprowadzić do wydania innego rozstrzygnięcia, tj. o przyznaniu skarżącemu równoważnika. Mimo że postrzegana samoistnie (w oderwaniu od innych okoliczności niniejszej sprawy) powierzchnia posiadanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego w R. przy ul. [...] jawiłaby się jako nieodpowiadająca przysługującym jemu i rodzinie normom zaludnienia, należy także zauważyć, iż trudno uznać brak spełnienia tych norm w odniesieniu do lokalu, w którym ani skarżący, ani członkowie jego najbliższej rodziny faktycznie już nie zamieszkują. Uznając, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji powinien być wykładany przez pryzmat jej art. 88 i uwzględniać przysługujące skarżącemu normy zaludnienia, to w okolicznościach sprawy równoważnik ten i tak mu nie przysługiwał, skoro w dacie złożenia wniosku o jego przyznanie skarżący wraz z rodziną zamieszkiwał już w nowo wybudowanym domu w Ł. Teoretycznie przyjmując nawet, że w położonym w R. lokalu skarżący zamieszkiwałby sam, to przypadająca na niego norma zaludnienia byłaby spełniona, co wobec statusu tego Miasta jako miejscowości pobliskiej względem [...] także nie pozwalałoby na przyznanie mu wnioskowanego równoważnika. Na marginesie należy dodać, że bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostawałaby też kwestia ewentualnego wynajęcia przez skarżącego tego mieszkania osobom trzecim, ponieważ zgodnie z art. 337 Kodeksu cywilnego, oddanie w posiadanie zależne nie pozbawia go atrybutu posiadacza samoistnego. Nie mogą być także wzięte pod uwagę podnoszone w skardze okoliczności związane z rzekomo udzielonymi skarżącemu przed rozstrzygnięciem sprawy zapewnieniami, że należy się mu równoważnik za brak lokalu. Wyrazem stanowiska organu jest bowiem decyzja. Bez znaczenia są również rozważania związane z czasem dojazdu autobusem w obrębie miejscowości Ł., ponieważ są to kwestie wiążące się ze zwrotem kosztów dojazdu. O ile nieprawidłowo przyjęto czas dojazdu (chociaż okoliczności sprawy na to nie wskazują) uznając, że przekracza on 2 godziny w obie strony, to tym bardziej skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bo wówczas Ł. powinien być uznany za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Mając zatem na uwadze, że zakres kontroli Sądu ograniczał się do przedmiotu konkretnej sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jej granice nie pozwalały na objęcie tą kontrolą kwestii, które wykraczały poza ten przedmiot. Z uwagi na powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.