II SA/Bk 938/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...].10.2012r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego administracyjnymi (t.j. w Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2011r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia MWSiA z dnia 28.06.2002 r. (Dz.U. nr 100, poz. 918 ze zm.), utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania A. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 9.09.2011 r. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 30.08.2012 r. A. B. wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 9.09.2011 r. Wśród złożonych załączników znajduje się pismo SM "R. K." w W. M. zaświadczające, iż zajmowany przez A. B. lokal posiada 36,70 m2 powierzchni użytkowej, w tym: duży pokój 14,80 m2 , mały pokój - 9 m2 . Wnioskodawczyni jest policjantem Komendy Powiatowej Policji w Z. w służbie stałej od 02.04.2011 r. Wraz z mężem i dwojgiem dzieci zajmuje lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. L. [...] w W. M., składający się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki o powierzchni użytkowej 36,70 m2 i powierzchni mieszkalnej 23,8 m2. Lokal własnościowy spółdzielczy został nabyty przez A. B. umową darowizny w dniu 9.06.2008 r. (akt notarialny [...] sporządzony w Kancelarii Notarialnej M. A. F.). Liczba osób w rodzinie wnioskującej uprawnia do 4 norm zaludnienia, a więc do lokalu o powierzchni mieszkalnej 28 m2. Wnioskodawczyni twierdziła, że lokal nie spełnia norm mieszkaniowych od chwili urodzenia córki Z., tj. od 9.09.2011 r. Organ I instancji mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne odmówił A. B. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na treść art. 92 ustawy o Policji oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stwierdził, że świadczenie to nie przysługuje policjantowi posiadającemu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby lokal mieszkalny bez względu na metraż tego lokalu. Nadto organ podniósł, że policjantka otrzymywała równoważnik pieniężny za remont lokalu za lata: 2010, 2011, 2012. Od powyższej decyzji A. B. złożyła odwołanie. W uzasadnieniu podała, że w związku z tym, iż powierzchnia mieszkalna wynosi 23,8 m2, to na osobę nie przypada 7m2, co nie spełnia norm mieszkaniowych przysługujących policjantowi, tj. min. 7 m2 w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 18.05.2005 r. Prowadzi to do wniosku, iż nie posiada ona lokalu mieszkalnego w rozumieniu powyższych przepisów, a tym samym upoważnia ją do pobierania równoważnika pieniężnego za jego brak. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podał następująca argumentację: Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uzależnia prawo do równoważnika za brak lokalu od faktu nie posiadania lokalu mieszkalnego. Nie wprowadza natomiast wymogu, aby był to lokal odpowiadający co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Z kolei w §1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. przewidziano sytuację, w której równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który nie posiada spółdzielczego lokalu mieszkalnego. Jeżeli policjant posiada taki lokal, to przedmiotowy równoważnik nie przysługuje. Organ podkreślił, że Skarżąca otrzymała równoważnik za remont lokalu i nie może uzyskać dwóch równoważników jednocześnie za remont i za brak lokalu. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła A. B. i zarzuciła naruszenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. oraz Komendanta Powiatowego Policji w Z., w wydanych przez nich decyzjach, przepisów prawa poprzez błędną ich interpretację. Zarzuciła naruszenia art. 91,92 w związku z art. 89 i 94 ustawy o Policji i art. 15 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, skoro od dnia 9.09.2011 r. zajmowany przez jej rodzinę lokal mieszkaniowy przestał spełniać normy przysługującego zaludnienia, to służy jej uprawnienie do przydzielenia lokalu, decyzją administracyjną, który spełniałby co najmniej powierzchnię 28 m2 . Organ takiego lokalu jej nie przydzielił, w związku z czym winien przyznać równoważnik pieniężny. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że nie przeprowadził ponownego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Stwierdziła również, że zarzut organu niemożności pobierania dwóch równoważników pieniężnych: za remont i za brak lokalu, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia, o które się ubiega. Przywołała przepisy rozporządzenia oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. uchwałę NSA I OPS 3/08) na okoliczność zasadności skargi. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Kontrola sądowa zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie z naruszeniem przepisów art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., nr 287 poz. 1687 ze zm.) w zw. z §1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 918 ze zm.) i naruszenie to – zdaniem Sądu – miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...].10.2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...].09.2012 r. o odmowie przyznania A. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca, która jest policjantem w służbie stałej posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego składającego się z dwóch pokoi o powierzchni użytkowej 36,7 m2 i powierzchni mieszkalnej 23,8 m2 w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia przez nią służby. W lokalu tym mieszka wraz z mężem i dwojgiem dzieci. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy interpretacji treści przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji, a mianowicie treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z §1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ administracji publicznej stoi na stanowisku, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy wnioskodawczyni nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż o przyznanie tego świadczenia może ubiegać się tylko i wyłącznie policjant nieposiadający mieszkania. Prawa do tego świadczenia nie ma zatem policjant posiadający prawo do lokalu mieszkalnego bez względu na metraż tego mieszkania. Zdaniem organów, skoro Skarżąca pobiera równoważnik pieniężny za remont lokalu, to nie ma uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu. Zdaniem zaś skarżącej przysługuje jej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż pomimo tego, że posiada lokal mieszkalny to powierzchnia tego lokalu nie odpowiada normom zaludnienia. Przechodząc do oceny zasadności stanowisk stron na wstępie podkreślić należy, że z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa – art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego – art. 92 ust. 1 ustawy. A zatem wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu mieszkalnego i oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. W przypadku braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego, które realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale – art. 97 ust. 5 ustawy, policjant nie ma również uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego, stosownie bowiem do treści przepisu art. 95 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. I tak jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego określoną w powyższym przepisie stanowi posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego – art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy, jeżeli posiadany przez niego lokal, który nie został przydzielony w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy, nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W takiej sytuacji policjant może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale a to z kolei oznacza, że może otrzymać równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Sąd orzekający zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 386/08), iż w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27.07.2010 r. – II SA/BK 303/10, a także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r. – I OSK 1638/09, z dnia 24 listopada 2009 r. – I OSK 547/09, z dnia 22 czerwca 2009 r. – I OSK 1123/08, z dnia 16 czerwca 2009 r. – I OSK 998/08 i z dnia 21 grudnia 2007 r. – I OSK 1806/06. W świetle zaś uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008r. (sygn. akt I OPS 3/08) posiadanie lokalu nieodpowiadajacego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że A. B. przysługuje uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego, gdyż pomimo tego, że posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, to nie jest to posiadanie w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy stanowiące negatywną przesłankę przydziału lokalu mieszkalnego, albowiem posiadany przez nią lokal nie odpowiada normom zaludnienia. W konsekwencji skoro przysługuje jej uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego, a przydziału takiego nie dokonano to jest ona uprawniona do otrzymania równoważnika pieniężnego, który jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, jakim jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze o odpowiednim metrażu. Organ, w sposób nieuprawniony, powołuje się na przeszkodę w przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, w postaci pobierania też przez Skarżącą równoważnika za remont lokalu. Są to formy pomocy pieniężnej niezależne od siebie. Jeżeli organ uważa, że funkcjonariusz Policji nie może pobierać równocześnie dwóch równoważników pieniężnych, to (w powołaniu się na odpowiedni przepis prawny) może cofnąć równoważnik (jak się wydaje) mniej korzystny dla policjanta. Sąd uważa, uchylając decyzję organu II instancji, że organ odwoławczy jest kompetentny we własnym zakresie, zweryfikować decyzję organu I instancji, uwzględniając wyżej wymienione stanowisko Sądu. O ile organ II instancji uzna, iż sprawa wymaga wyjaśnienia, mającego istotny wpływ na treść decyzji, może skorzystać z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy.