II SA/Ke 887/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017r. sprawy ze skargi M. P. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. P. i E. D. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E.D. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji zaskarżoną decyzją nakazał M. P. i E.D. właścicielkom działki nr [...] obręb M. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim tj. tzw. erozji gleby (spływu wód i zmywania zbocza skarpy) na działce nr [...], której właścicielem jest G. M. W punkcie drugim decyzji organ określił sposób wykonania powyższych urządzeń, poprzez budowę murku oporowego w postaci palisady betonowej - gotowych betonowych elementów ogrodzeniowych o długości około 2,0 m wys. 0,2-0,5 m, osadzonych na słupach betonowych, w granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Wskazał, że w miejscach gdzie różnica terenu między działkami wynosi powyżej 0,3 m elementy betonowe muszą być wzmocnione tj. dozbrojone (ze względu na parcie gruntu); wykonanie murku z pełnych płyt betonowych, układanych kaskadowo (stosownie do spadku terenu) na słupkach betonowych musi spełniać warunek, że dolna część płyt będzie osadzona min. 0,1 m poniżej terenu na działce o nr [...], a górna część płyty min. 0,1 m powyżej terenu na działce nr [...], uwzględniając min. spadek terenu 2% od murku do obniżenia przed budynkiem mieszkalnym nr 7 w celu prawidłowego spływu wód opadowych. Dalej Kolegium podniosło, że niniejsze postępowanie prowadzone było z wniosku G.M. o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu sprawdzenia zmian poczynionych na działce nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego w zakresie specjalności: budownictwo wodnomelioracyjne, w tym zakłócenia stosunków wodnych, gospodarka wodno- ściekowa. Oceniając przedstawianą przez biegłego opinię, organ II instancji uznał ją za fachową, rzetelną i sporządzoną na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Organ dodał, że biegły wszechstronnie wypowiedział się na temat panujących stosunków wodnych na spornym terenie i sporządzona przez niego opinia stanowi wiarygodny dowód w niniejszej sprawie. W konsekwencji zdaniem Kolegium organ I instancji wykazał, że zachodziły przesłanki do uznania, że podwyższenie terenu na działce nr [...] doprowadziło do niekorzystnej zmiany stanu wody na gruncie nr [...]. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję E.D. i M. P. zarzuciły naruszenie: - przepisów postępowania polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji, pomimo że sprawa była już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w szczególności poprzez: a. błędne przyjęcie, że właścicielki działki nr [...] dokonały sztucznego podwyższenia terenu, którego skutkiem miało być naruszenie stanu wody na ich działce, podczas gdy sposób zagospodarowania działki przemawia za przyjęciem odmiennych wniosków, b. pominięciem w ocenie przyczyn zmiany stanu wody na działce nr [...] faktu modyfikacji sposobu zagospodarowania działki nr [...], podczas gdy ocena przeprowadzona przez wnioskodawczynię zmian prowadzi do wniosku, że to jedynie w wyniku jej działania mogło dojść do niekorzystnych zmian stosunków wodnych na pograniczu działek nr [...] i [...], c. dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego skutkującą nieprawidłowym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji polegającą na nie rozpatrzeniu wszystkich dowodów - zarówno każdego z osobna jak i wszystkich dowodów we wzajemnej łączności bez ustosunkowania się do istotnych różnic, d. brak rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu, - przepisów prawa materialnego – art. 29 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że wyburzenie przez wnioskodawczynie istniejącego przez kilkadziesiąt lat muru oporowego w granicach działek [...] i [...] nie ma znaczenia dla oceny zmiany stosunków wodnych w rozumieniu tego przepisu. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżące domagały się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżące wskazały między innymi, że stan zagospodarowania ich działki nie zmienił się od połowy lat 80-tych, a powodem zaburzenia istniejących stosunków wodnych na gruncie było wyburzenie przez G.M. stojących od lat 60-tych w granicy budynków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z akt sprawy o sygn. II SA/Ke 291/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję z istotnym naruszeniem art. 138 kpa, polegającym na tym, że rozpoznało dwoma decyzjami: z dnia [...], będącą przedmiotem skargi w tej sprawie oraz z dnia [...], będącą przedmiotem skargi jaka wpłynęła do tut. Sądu 4 kwietnia 2016 r. i została zarejestrowana pod sygn. II SA/Ke 291/16, dwa - wniesione w odrębnych pismach przez E. D. i M. P. - odwołania od tej samej decyzji organu I instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu i instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Z jednej strony oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił organ I instancji, z drugiej zaś strony to, że organ odwoławczy nie może w zwykłym trybie ponownie orzekać w tym samym przedmiocie i zakresie. Okoliczność, że Kolegium rozpoznało dwoma decyzjami dwa rożne odwołania nie oznacza, że rozpoznawało w ten sposób dwie różne sprawy. Bez względu bowiem na ilość wniesionych odwołań od tej samej decyzji organu I instancji organ odwoławczy ma obowiązek wszystkie te odwołania rozpoznać jedną decyzją, jako jedną sprawę. Zauważyć należy, że w sprawie II SA/Ke 291/16 WSA w Kielcach z tego właśnie powodu, że Kolegium decyzją z [...] rozpoznało tylko odwołania M. P., uchylił tę decyzję wskazując na konieczność rozpoznania jednocześnie obu złożonych odwołań od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. W niniejszej sprawie skład orzekający w całości do tego stanowiska się przyłącza, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 7218 ze zmianami), dalej P.p.s.a. Z uwagi na uznanie w orzecznictwie NSA za dopuszczalne - w szczególnych sytuacjach - wydanie dwóch decyzji w postępowaniu odwoławczym (przykładowo wyroki NSA: z 15 lutego 2016 r., sygn. II OSK 514/05, z 26 lutego 2016 r. w sprawie II OSK 1606/14) zdaniem Sądu nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a jedynie podstawa do jej uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno rozpoznać i ustosunkować się do wszystkich podniesionych w obu odwołaniach zarzutów, a także do zarzutów podniesionych w skardze i dokonać prawidłowych ustaleń w zakresie tego kiedy i na skutek czyich działań doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowały one szkodę. W szczególności organ powinien rozważyć i dokonać oceny całej opinii biegłego, w tym opinii zawartej w jego piśmie z 27 maja 2015 r., w którym wskazuje on, że przyczyną powstania erozji gleby z działki nr [...] na działkę [...] może być likwidacja ściany budynków jakie znajdowały się na działce [...], określanych przez biegłego jako tzw. mur oporowy, który to mur został rozebrany jak wynika z akt sprawy przez G. M. Nadto zauważyć należy, że biegły dokonując ustaleń w zakresie zmiany terenu działki [...] polegającej na nawiezieniu na nią ziemi nie powołał się na żadną mapę ani też inny dokument, z którego wynikałoby, że wcześniej, w jakiejś konkretnej dacie powierzchnia tej działki była położona niżej niż jest w chwili obecnej. Z opinii tej wynika jedynie, że biegły uznał, że skoro aktualnie działka nr [...] jest położona wyżej niż działka [...] to musiało dojść do nawiezienia na nią ziemi. Istotne jednak jest ustalenie kiedy doszło do podwyższenia poziomu terenu tej działki i czy to podwyższenie doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie oraz spowodowało szkodę. Faktem jest, że art. 29 Prawa wodnego nie określa terminu, w jakim można domagać się przywrócenia naruszonych stosunków wodnych, jednakże nie może być tak, aby na podstawie tego przepisu można było żądać przywrócenia stanu istniejącego 30 i więcej lat temu, w sytuacji, gdyby następnie przesz kilkadziesiąt lat istniał inny, ustabilizowany stan wody na gruncie. Przede wszystkim jednak organ rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze to, że na właściciela nieruchomości można nałożyć obowiązki o jakich mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, gdy zostanie wykazane, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Tak więc musi istnieć bezpośredni związek między naruszeniem stanu wody a szkodą. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.