II SA/Łd 834/16

Dnia 16 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U., poz. 195) – powoływanej także jako: "ustawa" – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...], w sprawie odmowy ustalenia T.P. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P. P. w okresie od dnia 1 kwietnia 2016r. W uzasadnieniu wskazało, że T. P., obywatelka Mołdawii, do wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – P. P., załączyła wyrok Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] czerwca 2010r., sygn. akt [...], w którym sąd rozwiązał związek małżeński zawarty pomiędzy A.P. i T.P. oraz powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad P. P. obojgu rodzicom i zasądził od A. P. na rzecz syna alimenty w kwocie 300,00 zł miesięcznie. T. P. załączyła także dokumenty, potwierdzające sytuacje dochodową rodziny oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...], o udzieleniu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej T. P. - obywatelce Mołdawii - oraz Kartę Pobytu nr [...], zezwalającą na osiedlenie się. Dalej organ II instancji podkreślił, że ustawodawca w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy określił, iż świadczenie wychowawcze, podobnie jak inne świadczenia o charakterze społecznym, przysługiwać będzie obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej oraz innym osobom, którym na podstawie przepisów wspólnotowych oraz umów międzynarodowych przyznane zostały analogiczne do posiadanych przez obywateli prawa w zakresie świadczeń społecznych. Z treści art. 2 ww. ustawy wynika więc, że określając zakres podmiotowy podlegający regulacji ustawodawca rozróżnił dwie kategorie podmiotów: obywateli polskich i cudzoziemców. W związku z powyższym Kolegium, powołując się na treść art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013r., poz. 1650 ze zm.) stwierdziło, że bezspornie T. P., obywatelka Mołdawii, jest cudzoziemcem. Dlatego też, zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a)-d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci warunkiem przysługiwania jej świadczenia wychowawczego jest przynależność do któregoś z kręgu podmiotów wymienionych w art. 2 pkt 2 lit. a)-d) ww. ustawy. Na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom, do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy, dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zawarte są w dwóch podstawowych aktach prawnych: rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. DE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 roku z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 roku dotyczącym wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L 284 z dnia 30 października 2009 roku). Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obowiązują: w państwach członkowskich Unii Europejskiej oraz w państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego - Islandii, Lichtensteinie i Norwegii, na podstawie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a także w Szwajcarii, na podstawie umowy UE - Szwajcaria o swobodnym przepływie osób. Organ odwoławczy podkreślił także, że na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje cudzoziemcom jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym. Dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym zapewniają koordynację systemów zabezpieczenia społecznego, obowiązujących w Polsce i drugim umawiającym się państwie. Umowy te poprawiają sytuację świadczeniobiorców w zakresie możliwości nabywania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego, gdyż gwarantują ochronę ubezpieczeniową wszystkim osobom objętym zakresem podmiotowym danej umowy. Zakres przedmiotowy umów jest zróżnicowany. Zazwyczaj obejmuje on: emerytury, świadczenia z tytułu niezdolności do pracy, świadczenia z tytułu śmierci żywiciela rodziny (renty rodzinne), świadczenia z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, świadczenia chorobowe; a jeżeli obie strony wyrażą taką wolę, także świadczenia zdrowotne, zasiłki rodzinne, zasiłki z tytułu bezrobocia. Obecnie obowiązuje m.in. umowa o zabezpieczeniu społecznym z dnia 9 września 2013 roku między Rzecząpospolitą Polską a Mołdawią. Jednakże organ II instancji zauważył, że art. 2 powołanej powyżej umowy o zabezpieczeniu społecznym, zawarty między Rzecząpospolitą Polską a Mołdawią umowy obejmuje swoim zakresem ubezpieczenia społeczne z tytułu: emerytur, rent z tytułu niezdolności do pracy, rent rodzinnych, jednorazowych odszkodowań, rent z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Bezspornie umowa ta nie obejmuje swoim zakresem świadczenia wychowawczego. Dalej Kolegium wskazało, że strona nie posiada statusu uprawniającego ją do zaliczenia do kręgu uprawnionych do świadczenia wychowawczego, określonego art. 2 pkt 2 lit. c) ustawy, bowiem nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz.U. poz. 1650, z późn. zm.) - praca w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, jak również nie jest cudzoziemcem uprawnionym do przyznania świadczenia wychowawczego na podstawie art. 2 pkt 2 lit. d) powołanej powyżej ustawy bowiem na karcie pobytu T.P. brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy". Zdaniem organu odwoławczego, brak przynależności do którejś z kategorii podmiotów - cudzoziemców wymienionych w art. 2 lit. a) – d) ustawy powoduje niemożność skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego. Konsekwencją powyższego jest brak prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – P.P. Organ II instancji uznał również, że organ l instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła T. P. wskazując, że jej syn jest Polakiem, odmowę przyznania mu świadczenia traktuje więc jako formę dyskryminacji. Jak podniosła, ma kartę stałego pobytu i zezwolenie na osiedlenie się. Pracuje i płaci podatki jak każdy Polak. Uznając przeto wydaną decyzję za krzywdzącą, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016r. skarżąca okazała nową kartę pobytu, wydaną w dniu [...] listopada 2016r., w treści której znajduje się adnotacja o dostępie do rynku pracy. Jak wskazała wymiana nastąpiła na jej wniosek, żadne okoliczności związane z jej pobytem w Polsce nie uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Organy błędnie oceniły bowiem, że skarżąca nie spełnia ustawowych warunków do przyznania jej wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Analizując poszczególne przesłanki przyznania świadczenia stwierdzić należy, że: 1. do skarżącej nie stosuje się przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (nie jest bowiem obywatelką UE, albo innego państwa, które poddało się pod regulację przepisów unijnych w zakresie zabezpieczenia społecznego) - art. 1 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy; 2. nie ma żadnej wiążącej dwustronnej umowy międzynarodowej o zabezpieczeniu społecznym pomiędzy Rzeczypospolita Polską a Mołdawią, która obejmowałaby przedmiotowe świadczenie. Jedyna umowa w tym zakresie to umowa między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Mołdawii o ubezpieczeniu społecznym z dnia 9 września 2013r. (Dz.U. z 2014r., poz. 1460), ale dotyczy ona wyłącznie: a) emerytur; b) rent z tytułu niezdolności do pracy; c) rent rodzinnych; d) jednorazowych odszkodowań oraz rent z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Tym samym nie obejmuje ona żadnych świadczeń rodzinnych i im podobnych – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy; 3. skarżąca nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.) - praca w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c; 4. nie posiada karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" - art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d; Jednakże organy nie zwróciły uwagi na fakt, że skarżąca uzyskała kartę pobytu na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (tekst jednolity Dz.U. z 2011r., nr 264, poz. 1573 ze zm.) w ramach zezwolenia na osiedlenie się (art. 64 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Wówczas w karcie pobytu nie wpisywano adnotacji "dostęp do rynku pracy", bo taki wymóg nie istniał (art. 76 ust. 1). Obligatoryjnie wpisywano natomiast informację o rodzaju wydanego zezwolenia (art. 76 ust. 1 pkt 7). Zgodnie natomiast z treścią art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w ówczesnym brzmieniu), cudzoziemiec był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiadał zezwolenie na pracę wydane przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy. Z obowiązku tego byli jednak zwolnieni cudzoziemcy posiadający zezwolenie na osiedlenie w Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego wniosek, że w dacie uzyskania przez skarżącą karty pobytu po pierwsze nie wpisywano adnotacji "dostęp do rynku pracy", a po drugie skarżąca i tak mogła pracować bez zezwolenia wojewody Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013r., poz. 1650) w art. 244 określa, jakie dane zawiera karta pobytu, wskazując, iż jest to m.in. informacja o rodzaju udzielonego zezwolenia oraz adnotacja "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 244 pkt 11). Zezwolenia na osiedlenie się z dniem wejścia w życie ustawy stały się z mocy prawa zezwoleniami na pobyt stały (art. 507 pkt 2). Obecnie obowiązujący art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy (Dz.U. z 2016r., poz. 645) nie wymaga od skarżącej uzyskania zezwolenia na pracę (art. 87 ust. 1 pkt 3 ). Wydana zaś w 2008r., na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów karta pobytu zachowywała ważność 10 lat (art. 72 ust 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2003r.). Zatem skarżąca nie mogła mieć wpisanej adnotacji "dostęp do rynku pracy" w karcie pobytu, bowiem (zgodnie z prawem) posługuje się ona starą (ważną) kartą, która takiej adnotacji nie przewidywała. Ze złożonych przez skarżącą dokumentów, stanowiących załączniki do wniosku o przyznanie świadczenia wynika natomiast w sposób nie budzący wątpliwości zarówno charakter jej pobytu, jak i prawo do zatrudnienia. Dodatkowo skarżąca wykazała, iż podjęła zatrudnienie u polskiego przedsiębiorcy na podstawie umowy o pracę na czas określony, odprowadza składki na ubezpieczenie społeczne i świadczenia zdrowotne, jest zarejestrowana w ZUS, odprowadza podatek do US, co w sposób oczywisty potwierdza tezę, że dostęp do rynku pracy posiada. Pomimo zatem formalnego braku adnotacji o tym uprawnieniu, organy miały obowiązek ustalenia czy uprawnienie do dostępu do rynku pracy skarżącej przysługuje. Przedłożona karta pobytu pochodziła bowiem sprzed daty wejścia w życie ustawy, przewidującej taki zapis, zaś charakter pobytu T.P. (zgoda na osiedlenie się) wskazywał na nieograniczony i nie wymagający osobnego zezwolenia, dostęp do rynku pracy. Zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności, które, jak wyżej wskazano, wynikają wprost z obowiązujących przepisów, a skupienie się wyłącznie na zapisach karty pobytu, bez ich wszechstronnej analizy, uznać należy za naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że obowiązek wykazania istnienia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia spoczywa, co do zasady, na wnioskodawcy, nie oznacza to jednakże, iż organ w każdej sytuacji może poprzestać wyłącznie na złożonych przez wnioskodawcę dokumentach i tylko na ich podstawie wydawać rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem wypada, iż osoba wnioskująca o konkretne świadczenie nie zawsze ma możliwość - często z przyczyn zupełnie od niej niezależnych - uzyskania właściwych dokumentów, czy też wykazania (potwierdzenia) wszystkich, okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. W takiej sytuacji organ zobligowany jest do podjęcia czynności, mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, realizując w tym zakresie zasady prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto, o ile organ, rozpoznając sprawę o przyznanie świadczeń, dochodzi do wniosku, że rozpoznanie jej zgodnie z prawdą materialną wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, polegającej na złożeniu dodatkowych (względnie uaktualnionych) dokumentów albo wystąpienia ze stosownym, dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak by zapewnić jej maksymalną ochronę interesów. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 30 listopada 2007r., sygn.akt II SA/Łd 594/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 486319 oraz w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006r., sygn.akt I SA/Wa 766/06, Lex nr 229617). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy podejmie stosowne rozstrzygnięcie, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne. DC