II FSK 837/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA (del.) Mirosław Surma (sprawozdawca), Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 785/16 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2016 r. [...], 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz M. G. kwotę 737 (słownie: siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania 1.1. Wyrokiem z 16 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 785/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a", oddalił skargę M. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z 27 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów. 1.2. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: pismem z 21 marca 2016 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie z akt sprawy kopii niektórych dokumentów. W uzasadnieniu pisma wskazał, że dostęp strony do akt postępowania administracyjnego uregulowany jest w art. 73 i 74 k.p.a. Z brzmienia tych przepisów wynika, że strona postępowania ma prawo dostępu do akt sprawy jej dotyczących i pozyskiwania z tych akt notatek, kopii i odpisów. Poza tym według pełnomocnika konstytucyjne prawo strony dostępu do akt sprawy należy rozumieć szeroko, jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo do żądania od organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania przez organ z akt sprawy nieuwierzytelnionych odpisów. Dyrektor postanowieniem z 4 kwietnia 2016 r. odmówił wydania z akt sprawy kopii 109 dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że ustawodawca zastrzega ograniczenie możliwości żądania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów tylko do przypadków uzasadnionych ważnym interesem strony. Pełnomocnik skarżącego we wniosku z 21 marca 2016 r. nie wskazał, że żąda uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, a także nie wskazał ważnego interesu. Według organu pełnomocnik postanowił skorzystać z prawa o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje natomiast, że obowiązkiem organu jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzenia notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy, czy kopie. Pełnomocnik skarżącego w dniu 17 marca 2016 r. skorzystał z przysługującego mu prawa wglądu w akta sprawy i mógł sporządzić notatki, wykonać odpisy za pomocą dowolnych środków technicznych. 1.3. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor postanowieniem z 27 lipca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z 4 kwietnia 2016 r. Podniósł, że art. 73 § 1 k.p.a. wyraża zasadę powszechnego dostępu strony do akt sprawy (z wyjątkiem określonym w art. 74 § 1 kpa) i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Przepis ten nie nakłada jednak na organ administracyjny obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierza stronie bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych. Zauważył, że 17 marca 2016 r. pełnomocnikowi skarżącego zostały udostępnione akta sprawy egzekucyjnej więc zainteresowany mógł sporządzić z nich notatki, odpisy i kopie we własnym zakresie za pomocą urządzeń technicznych na jakie wskazano powyżej. 2. Skarga do Sądu pierwszej instancji 2.1. W skardze złożonej na powyższe postanowienie M. G. wniósł o jego uchylenie. Zarzucił obrazę przepisów proceduralnych, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności: art. 73 § 1, § 1a i § 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 2.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. 3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji 3.1. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że zasady udostępniania akt stronom postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone wyżej są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Poza tym strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku sporządzania na wniosek strony i na jej koszt kopii akt sprawy w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (poza pismami strony) i przesłania ich za pośrednictwem poczty na adres strony. 3.2. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnie Dyrektor odmówił skarżącemu wydania kopii z akt sprawy. W sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o tym, że strona, z uwagi na stan zdrowia, brak środków finansowych, czy inne niezależne przyczyny nie mogła zrealizować prawa wglądu w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.). W dniu 17 marca 2016 r. pełnomocnikowi skarżącego zostały udostępnione akta sprawy egzekucyjnej więc zainteresowany mógł sporządzić z nich notatki, odpisy i kopie we własnym zakresie za pomocą urządzeń technicznych. W ten sposób strona realizowała swe prawo do udziału w postępowaniu. 4. Skarga kasacyjna 4.1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. G. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do sporządzenia - na wniosek strony - kopii dokumentów z akt sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 oraz w zw. art. 8 i 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo niespełnienia przez organ obowiązku mieszczącego się w zakresie art. 73 § 1 k.p.a. polegającego na umożliwieniu wykonania kopii dokumentów przez stronę przy użyciu urządzenia kopiującego tego organu lub przez sporządzenie kopii przez organ administracji publicznej; c) art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że strona mogła sporządzić 17 marca 2016 r. kopie dokumentów we własnym zakresie. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5.2. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania. Skarga ta jest zasadna, ponieważ trafny okazał się zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do sporządzenia - na wniosek strony - kopii dokumentów z akt sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd wyrażony przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku sporządzania na wniosek strony i na jej koszt kopii akt sprawy w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Pomimo bowiem postępu technicznego w dziedzinie kopiowania ustawodawca nie wprowadził do k.p.a. prawa do domagania się przez stronę sporządzenia przez organ kopii wybranych dokumentów z akt sprawy lub kopii całych akt sprawy i jednocześnie nie nałożył na organ administracji publicznej tego rodzaju obowiązku. Pogląd ten jest sprzeczny z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r. w sprawie I OPS 1/18, gdzie stwierdzono, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Uchwała ta jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W jej uzasadnieniu wskazano m.in., że w świetle regulacji Konstytucji RP, uszczegółowionej elementami konstrukcyjnymi, określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a.) należy sformułować prawo strony dostępu do akt sprawy – ujmowane jako fundamentalna gwarancja procesowa i istotny element zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie dochodzi do zbiegu ochrony wynikającej z art. 2 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Dostęp natomiast do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Odczytując przepis art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy na względzie, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii, co nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawym. Powszechna dostępność np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać choćby kserokopię żądanego materiału z akt, powinna pozwolić rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Oznaczać to może jedynie odczytanie przepisu art. 73 § 1 k.p.a. jako dopuszczającego sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. Uprawnienie do otrzymania uwierzytelnionych odpisów z art. 73 § 2 k.p.a. nie zabezpiecza prawa strony do utrwalenia na własne potrzeby zawartości z akt. Ustawodawca istotnie zawęża możliwość skorzystania ze sporządzonych przez organ na żądanie strony uwierzytelnionych odpisów z akt poprzez użycie kwantyfikatora "ważny interes", który nie daje gwarancji stronie, że uzyska odpis uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy w każdej sytuacji, gdy samodzielne sporządzenie będzie dla niej niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Przy wykładni przepisu art. 73 § 1 k.p.a. nie można również pominąć porównań do unormowań, jakie przyjęto w ramach innych procedur prawnych, obowiązujących na obszarze państwa polskiego w zakresie urzeczywistnienia prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, tj. unormowania proceduralne przed organami podatkowymi oraz obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym, cywilnym i karnym. Każda z tych procedur gwarantuje stronom, na ich wniosek, prawo uzyskania kopii z akt. Utrzymywanie nieuzasadnionych rozbieżności pomiędzy procedurami w zakresie gwarantowanego konstytucyjnie prawa do udostępniania akt prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), która nakazuje nadawanie takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych). W przywołanej uchwale wskazano, że rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Z tego też względu nie może w sposób dowolny ograniczać możliwości sporządzania kserokopii dokumentów przy użyciu sprzętu będącego w posiadaniu organu. Jak zaznaczono w postanowieniu NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić". Przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. 5.3. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z przepisu tego wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (vide: wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., I FSK 586/11 oraz wyrok NSA z 23 września 2010 r., II FSK 1141/09 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą skargę kasacyjną podziela zarówno treść sentencji uchwały, jak również i jej uzasadnienie. 5.4. Z tych względów, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz uchylił zaskarżone do Sądu pierwszej instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu odwoławczego. Organ ponownie rozpoznający niniejszą sprawę związany będzie wykładnią przepisów przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej powyżej uchwale. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i § 4 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 stycznia 2011 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz. U. z 2011 r. Nr 31, poz. 153 ze zm.).