VIII SA/Wa 785/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów oddala skargę. Dyrektor Izby Skarbowej w [...], po rozpatrzeniu wniosku M. G. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...]lipca 2016 r., nr [...]utrzymał w mocy postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w [...]z [...]kwietnia 2016 r., nr [...]w przedmiocie wydania z akt sprawy kopii dokumentów. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z [...]marca 2016 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie z akt sprawy kopii niektórych dokumentów. Pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a.") wystąpił do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z wnioskiem o wydanie z akt egzekucyjnych numer sprawy [...] kopii dokumentów wymienionych w spisie akt jako karty o numerach: [...] oraz kart oznaczonych numerami: [...]. W uzasadnieniu pisma wskazał, iż dostęp strony do akt postępowania administracyjnego uregulowany jest w art. 73 i 74 k.p.a. Z brzmienia tych przepisów wynika, że strona postępowania ma prawo dostępu do akt sprawy jej dotyczących i pozyskiwania z tych akt notatek, kopii i odpisów. Poza tym według pełnomocnika konstytucyjne prawo strony dostępu do akt sprawy należy rozumieć szeroko, jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo do żądania od organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania przez organ z akt sprawy nieuwierzytelnionych odpisów. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], odmówił wydania z akt sprawy kopii 109 dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że ustawodawca zastrzega ograniczenie możliwości żądania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów tylko do przypadków uzasadnionych ważnym interesem strony. Pełnomocnik skarżącego we wniosku z [...] marca 2016 r. nie wskazał, iż żąda uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów a także nie wskazał ważnego interesu. Tym samym pełnomocnik według organu postanowił skorzystać z prawa o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje natomiast, iż obowiązkiem organu jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzenia notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy, czy kopie. Pełnomocnik skarżącego w dniu [...] marca 2016 r. skorzystał z przysługującego mu prawa wglądu w akta sprawy i mógł sporządzić notatki, wykonać odpisy za pomocą dowolnych środków technicznych. Strona otrzymała ww. postanowienie [...] kwietnia 2016 r. i stosownie do zawartego w nim pouczenia zaskarżyła je [...] kwietnia 2016 r. do Ministra Finansów. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia a także wydanie kopii dokumentów wskazanych w jej wniosku z [...] marca 2016 r. Poza tym ponowiła argumenty zawarte w ww. wniosku i wskazała, iż [...] marca 2016 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...]nie zapewnił jej technicznych możliwości wykonania kopii dokumentów. Wobec tego zdaniem pełnomocnika skarżącego może żądać od organu sporządzenia kopii na koszt strony. Minister Finansów pismem nr [...]z [...]maja 2016 r. przekazał powyższe zażalenie Dyrektorowi Izby Skarbowej w [...]do załatwienia zgodnie z właściwością z uwagi na odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. zgodnie, z którym Stronie niezadowolonej z postanowienia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu, który wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie tj. do Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Skarbowej w [...]postanowieniem z [...]lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Zgodnie zaś z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Dyrektor Izby Skarbowej w [...]wskazał, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. wyraża zasadę powszechnego dostępu strony do akt sprawy (z wyjątkiem określonym w art. 74 § 1 kpa) i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Należy jednak zwrócić uwagę, iż przepis ten nie nakłada na organ administracyjny obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierza stronie bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Stanowisko takie uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2063/10, z 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2997/12. Podkreślił, że obecnie stanowisko to w pełni podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wydanego w 30 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1393/15 wskazując jednocześnie, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w swoim orzecznictwie, zwracał uwagę, iż trzeba odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy, od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie (wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. Akt II OSK 104/10 lex 746399). Dyrektor Izby Skarbowej w [...] w pełni podziela powołane wyżej orzecznictwo sądowe i wskazuje, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku wykonywania odpłatnie kserokopii żądanego przez stronę dokumentu i jego doręczenia stronie, ponieważ notatki, kopie i odpisy z akt sprawy udostępnionych przez organ w świetle art. 73 § 1 k.p.a. może sporządzić strona we własnym zakresie. Zauważył, że na tle rozpatrywanej sprawy w dniu [...] marca 2016 r. pełnomocnikowi skarżącego zostały udostępnione akta sprawy egzekucyjnej więc zainteresowany mógł sporządzić z nich notatki odpisy i kopie we własnym zakresie za pomocą urządzeń technicznych na jakie wskazano powyżej. Od postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej w [...]z [...]lipca 2016 r., nr [...]skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zarzucił obrazę przepisów proceduralnych, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności: art. 73 § 1, § 1a i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Strona twierdzi, iż zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w [...]utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], którym odmówiono wydania stronie z akt sprawy dowodów z dokumentów. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ nie uwzględnił zarzutów Strony zawartych w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...]kwietnia 2016 r. W ocenie Strony argumentacja uzasadniająca takie rozstrzygnięcie nie znajduje prawnych podstaw. Na poparcie tego twierdzenia pełnomocnik ponowił argumenty zawarte w zażaleniu z [...]kwietnia 2016 r. i wskazał, iż w dniu [...]marca 2016 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...]nie zapewnił mu technicznych możliwości wykonania kopii dokumentów. Wobec tego zdaniem pełnomocnika strona może żądać od organu sporządzenia kopii na koszt strony. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż wniosek strony o wydanie kopii akt podyktowany był koniecznością dokonania szczegółowej analizy dokumentów źródłowych dotyczących prowadzonych postępowań egzekucyjnych na podstawie tytułów wykonawczych wymienionych we wniosku o wydanie kopii dokumentów, natomiast nieuwzględnienie tej prośby pozbawia stronę możliwości skorzystania z jej podstawowych uprawnień procesowych, zatem narusza uprawnienia wynikające z art. 73 k.p.a. oraz zasadę zaufania do organów władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w [...]wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że zasady udostępniania akt stronom postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone wyżej są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Poza tym strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku sporządzania na wniosek strony i na jej koszt kopii akt sprawy w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (poza pismami strony) i przesłania ich za pośrednictwem poczty na adres strony. Sąd zauważa, że pomimo postępu technicznego w dziedzinie kopiowania ustawodawca nie wprowadził do k.p.a. prawa do domagania się przez stronę sporządzenia przez organ kopii wybranych dokumentów z akt sprawy lub kopii całych akt sprawy i jednocześnie nie nałożył na organ administracji publicznej tego rodzaju obowiązku. Nie można nie dostrzec i tego, że pomimo zmian dokonywanych w przepisach Kpa, w szczególności przez ustawę z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 106, poz. 622 ze zm.) oraz ustawę z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 183 ze zm.) żądanych przez skarżących uprawnień i obowiązków nie wprowadzono do ogólnej procedury administracyjnej. Trzeba mieć też na uwadze to, że sposób unormowania w przepisach k.p.a. instytucji udostępniania akt sprawy stronom postępowania nie jest czymś wyjątkowym. Podobne regulacje zawierają też przepisy szczególne (np. art. 173 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - Dz.U. z 2013 r. poz. 168). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje reprezentatywny pogląd, że organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu (w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., również sporządzenia kopii dokumentu), ale nie ma obowiązku wykonywać tego odpisu za stronę (por. np. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1772/12, z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2997/12, z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1249/14). Wobec tego zasadnie Dyrektor Izby Skarbowej w [...] odmówił skarżącemu w formie postanowień wydania kopii z akt sprawy. Organ administracji publicznej ma bowiem ściśle określone obowiązki i kompetencje, a zachowanie organu wyznacza konstytucyjna zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), znajdująca rozwinięcie na gruncie ogólnej procedury administracyjnej w zasadach ogólnych k.p.a. Przepisy art. 6 i art. 7 k.p.a. obligują organy administracji publicznej do działania na podstawie prawa i stania na straży praworządności. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o tym, że strona, z uwagi na stan zdrowia, brak środków finansowych, czy inne niezależne przyczyny nie mogła zrealizować prawa wglądu w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.). Zauważyć należy, że na tle rozpatrywanej sprawy w dniu [...] marca 2016 r. pełnomocnikowi skarżącego zostały udostępnione akta sprawy egzekucyjnej więc zainteresowany mógł sporządzić z nich notatki odpisy i kopie we własnym zakresie za pomocą urządzeń technicznych. W ten sposób strona realizowała swe prawo do udziału w postępowaniu. Na zakończenie należy wskazać, że poruszone w niniejszej sprawie zagadnienie dostępu do akt sprawy poprzez możliwość domagania się przez stronę sporządzenia przez organ kopii akt sprawy i doręczenia ich stronie na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego w chwili obecnej można traktować jako postulat de lege ferenda skierowany do ustawodawcy. Sąd zwraca uwagę, że taki postulat został zrealizowany na gruncie postępowania podatkowego. Ustawodawca wprowadził bowiem z dniem 1 stycznia 2016 r. do ustawy - Ordynacja podatkowa możliwość żądania przez stronę wydania jej kopii akt sprawy (art. 178 § 3 Ordynacji podatkowej zmieniony przez ustawę z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1649 ze zm.). Na gruncie ogólnej procedury administracyjnej takiej zmiany dotychczas nie wprowadzono, a zatem uprawnienia, których realizacji domaga się skarżący w chwili obecnej nie mają podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.