I OSK 470/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 619/16 o odrzuceniu skargi M. B. na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 619/16, w pkt 1 odrzucił skargę M. B. na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 25 lutego 2014 r. w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, w pkt 2 zwrócił skarżącemu wpis od skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiot skargi nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 – dalej "p.p.s.a."), ani żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy odnosi się on do zewnętrznych, konkretnie imiennie oznaczonych podmiotów, co do których organ administracji działa w sposób władczy przez stwierdzenie, ustalenie lub potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Natomiast w niniejszym przypadku zaskarżony wniosek nie został skierowany do podmiotów znajdujących poza strukturami władzy państwowej czyli "na zewnątrz", w stosunku do organów administracji publicznej, lecz jego adresatem jest organ administracji publicznej (Starosta Kluczborski). Ponadto nie wywołuje on skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm., dalej u.p.r.d.), kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem wniosek komendanta wojewódzkiego Policji inicjuje postępowanie w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji, jednak samo skierowanie następuje dopiero po wydaniu przez właściwego starostę decyzji w tym przedmiocie. Wniosek komendanta wojewódzkiego Policji nie jest zatem decyzją, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie ma on bowiem charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, a w konsekwencji nie może być zaskarżony do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej M. B., będący radcą prawnym, zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przejawiające się w przyjęciu, że zaskarżony wniosek nie jest ani aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a co za tym idzie skargę na ten wniosek należało odrzucić, podczas gdy zaskarżony wniosek spełniał wszystkie przesłanki do uznania go za akt za zakresu administracji publicznej, decydujący o prawach i obowiązkach skarżącego, przez co podlegał rozpoznaniu przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest prawdą twierdzenie Sądu, iż jedynym adresatem przedmiotowego wniosku jest Starosta Kluczborski. Zdaniem skarżącego wniosek ten nie dla Starosty, ale dla niego spowodował wszczęcie postępowania w przedmiocie posiadanych kwalifikacji i tylko on może ponieść konsekwencje prawne i faktyczne tego postępowania. To – w ocenie skarżącego – czyni go, a nie Starostę Kluczborskiego jedynym adresatem zaskarżonego aktu. To zaś wypełnia przesłankę "zewnętrzności", o której wspomniał Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący wskazał, że gdyby nie wniosek o skierowanie go na sprawdzenie kwalifikacji, wciąż byłby uprawniony do prowadzenia pojazdów w ramach posiadanej kategorii B. Zaskakujące jest dla skarżącego stanowisko Sądu, że zaskarżony wniosek nie wywołał skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Takim kończącym postępowanie w sprawie jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a jako naruszone wskazane zostały przepisy art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten jest natomiast związany z problemem procesowej kwalifikacji wniosku organu prowadzącego ewidencję punktów karnych, składanego do organu właściwego do wydawania względem kierowcy decyzji na podstawie ustawy. Jego rozważenie wymaga zatem uprzedniego odniesienia się do przepisów regulujących kierowanie osób kierujących pojazdami na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punków w skali od 0-10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kwestie sposobu punktowania, liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego oraz warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców, a także tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) wydanym na podstawie art. 130 ust. 4 powołanej ustawy. Zgodnie z tym rozporządzeniem ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych w okresie jednego roku Komendant Wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii prawa jazdy (§ 7 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Komendant Wojewódzki Policji jest zatem organem, który administruje danymi o liczbie punktów otrzymanych przez kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W razie przekroczenia liczby 24 punktów Komendant Wojewódzki obowiązany jest skierować wniosek o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Następnie Starosta wydaje decyzję w oparciu o powołany przepis, będąc związany ilością punktów wpisanych do ewidencji. Odróżnić trzeba zatem czynności komendanta wojewódzkiego Policji związane z prowadzeniem ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, wprowadzaniem i usuwaniem punktów, od kierowania do właściwych organów wniosków o wszczęcie postępowania będącego konsekwencją przekroczenia określonego limitu punktów. Kwestie związane ze sposobem naliczania punktów, ich ilością, usuwaniem pozostawione są organowi prowadzącemu ewidencję, tj. komendantowi wojewódzkiemu Policji, a ewentualna kontrola prawidłowości dokonywanych wpisów, może być dokonana w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1808/13; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13; z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 i postanowienie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11), wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niego prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (oraz prawo wniesienia skargi na bezczynność tego organu w usunięciu punktów karnych - pkt 8 ww. przepisu). To oznacza, że w przypadkach spornych, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji. Przedmiotem skargi do sądu może być zatem akt lub bezczynność komendanta wojewódzkiego Policji w zakresie prowadzonej przez niego ewidencji. Nie jest nim natomiast wniosek kierowany na podstawie niezakwestionowanych danych do organu uprawnionego do stosowania względem kierowców środków prawnych weryfikujących ich zdolność do kierowania i umiejętności. Skarżący, mimo zawodowych kwalifikacji, skierował swoją skargę nie w stosunku do czynności lub bezczynności organu prowadzącego ewidencję punktów, w zakresie ujawnionych tam punktów, lecz w stosunku do wniosku będącego już konsekwencją przekroczenia ujawnionych w ewidencji punktów, których przekroczenie powoduje obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek taki samodzielnie nie wywołuje żadnych skutków w sferze praw i obowiązków kierującego, skutek taki wywiera dopiero decyzja administracyjna wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu w wyniku wniosku. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, wniosek komendanta Policji nie ma charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, a w konsekwencji nie może być zaskarżony do sądu administracyjnego. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżony wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu złożony do Starosty Kluczborskiego o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami nie mieści się w katalogu aktów prawnych i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie jest on ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego, czy egzekucyjnego, ani inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.