II OSK 844/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1125/16 w sprawie ze skargi S. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2016 r. oddalił skargę M. P. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej SKO) z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: SKO decyzją z dnia [...] lipca 2016r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z § 3 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588; dalej "rozporządzenie"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2016 r. ustalającą warunki zabudowy działki nr [...] w B., na cele przebudowy/rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. P. i M. P., domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania przez wydanie orzeczenia bez własnej analizy okoliczności sprawy, bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez oceny dowodów, przy czym organ odwoławczy "zbagatelizował" odwołanie stron skarżących. SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwianie udziału w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli dz. nr [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka ta oznaczona jest symbolem "dr" – drogi dojazdowe, władający Gmina B. Skarżący na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 19 grudnia 2016 r. oświadczył, że ww. działka nie ma uregulowanego stanu prawnego. Zatem wskazywana przez skarżących ewentualna sprzeczność pomiędzy danymi zawartymi w dokumencie urzędowym – wypisie z rejestru gruntów a stanem prawnym tej nieruchomości, w ocenie Sądu, nie może być rozstrzygana przez organ administracyjny w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy, bowiem organ ten nie ma ku temu kompetencji. Również poza zakresem kognicji Sądu Administracyjnego kontrolującego przedmiotowe postępowanie leży uregulowanie stosunków własnościowych panujących na dz. [...] oraz wyjaśnienie sprzeczności pomiędzy wypisem z rejestru gruntów a odpisem z księgi wieczystej. Analogiczna sytuacja ma, zdaniem Sądu, miejsce w przypadku działki nr [...], z którą teren zamierzonej inwestycji bezpośrednio nie graniczy, a która pozostaje w ciągu szlaku drożnego od inwestycji do drogi publicznej. Również w tym przypadku nie jest rzeczą Sądu ani organu administracyjnego rozstrzyganie wątpliwości związanych ze stanem prawnym tej działki. Sąd uznał też za niezasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Chociaż Sąd przyznał rację skarżącym, że uzasadnienie organu odwoławczego pozostawia wiele do życzenia, to jednak uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej Sąd wskazał, że w świetle zgromadzonych dowodów, teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej spełniający wymagania art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Jak wynika z zalegającej w aktach sprawy mapy sytuacyjnej sporządzonej przez biegłego sądowego na okoliczność postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Zakopanem, szlak drożny biegnący w większości po działce [...] istnieje faktycznie, ma szerokość jezdni ok. 3,00 - 3,75 m, posiada nawierzchnię asfaltową i jest wydzielony trwałymi ogrodzeniami z elementów stalowych, z bramami przesuwnymi wjazdów na przyległe posesje. Nadto na rozprawie przed WSA w dniu 19 grudnia 2016 r. S. P. wskazał, że: "inwestor dojeżdża do swojego budynku mieszkalnego położonego na dz. nr [...] drogą, która znajduje się na działce nr [...] (...) Od zawsze uczestnik tą drogą dojeżdżał (...). Uczestnik ma w przedmiotowej drodze prawo własności tylko 1 m". W ocenie Sądu, jeżeli przesłanka dostępu terenu do drogi publicznej jest spełniona, gdy wnioskodawca wywiedzie ten dostęp z posiadania przez władającego nieruchomością ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogowej, to tym bardziej przesłanka ta jest spełniona, gdy władający nieruchomością legitymuje się nieograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest własność udziału w nieruchomości gruntowej, zapewniającej pośredni dostęp do drogi publicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi co do istoty sprawy, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy a to: 1) art. 1 § 1 i art. 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji także nieuchyleniu decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wobec: a) nie zawiadomienia z urzędu wszystkich osób będących stronami w sprawie i w konsekwencji nie dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu, to jest A. P. widniejącego w Wypisie z Rejestru Gruntów [...] oraz Księdze Wieczystej [...] jako właściciela działki bezpośrednio graniczącą z planowaną inwestycją, pomimo dopuszczenia innych sąsiadów do toczącej się sprawy, co naruszyło także zasadę praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; b) nie zawiadomienia z urzędu wszystkich osób będących stronami w sprawie i w konsekwencji nie dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu, to jest 25 osób widniejących w Księdze Wieczystej nr [...], jako właścicieli gruntów bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją, pomimo dopuszczenia innych sąsiadów do toczącej się sprawy, co naruszyło także zasadę praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; c) nie zawiadomienia z urzędu wszystkich osób będących stronami w sprawie i w konsekwencji nie dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu, to jest osób widniejących w Księdze Wieczystej nr [...] jako właścicieli gruntów, po których ma przechodzić ewentualny szlak - od inwestycji do drogi publicznej - i w konsekwencji niedopuszczenia tych osób do toczącej się sprawy, co naruszyło także zasadę praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; 2) art. 1 § 1 i art. 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji także nieuchyleniu decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wobec istnienia podstaw do umorzenia postępowania lub jego zawieszenia w zakresie ustalenia warunków zabudowy na części działki [...] dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (schodów), wobec toczących się już spraw cywilnych przed Sądem Rejonowym w Zakopanem do sygnatury akt I Ns 553/09 o ustanowienie drogi koniecznej po działce [...] i [...] oraz I C 356/13 o zakaz przejazdu po działce [...], która wzdłuż przecina działkę nr [...], czyniąc dostęp do drogi publicznej niemożliwy (prejudykatu Sądu Cywilnego); 3) art. 1 § 1 i art. 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 7 w zw. z art. 75 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji także nieuchyleniu decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wobec niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym braku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym choćby Ksiąg Wieczystych, map sytuacyjnych, spraw sądowych, co uniemożliwiło także kontrolę instancyjną; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust 1 pkt 2) u.p.z.p., przez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, gdy w rzeczywistości planowana inwestycja nie ma prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej, od strony działki [...] oraz działki [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. poparła ją w całości. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył też uczestnik postępowania K. D. – inwestor, wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na niego podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. np. wyroki NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, LEX nr 2486317; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 782/16, LEX nr 2426728). Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i art. 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zauważyć należy, że planowana inwestycja to przebudowa/rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego – bez zmiany głównych parametrów budynku. Inwestycja ta nie będzie więc wpływała na kwestię dotychczasowego dostępu do drogi publicznej już istniejącego budynku. Fakt, że dotychczasowy dostęp do drogi publicznej przedmiotowej nieruchomości jest przez skarżącego kasacyjnie kwestionowany, nie mógł doprowadzić do zakwestionowania tego dostępu przez organy administracyjne i przez Sąd administracyjny, gdyż spór w tym zakresie nie mógł być rozstrzygany w niniejszym postępowaniu. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 2240/17 (LEX nr 2486051), dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Skoro zatem już istniejący budynek posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej (nawet jeżeli jest on kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie), to na etapie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy przebudowy/rozbudowy istniejącego budynku nie ma wystarczających podstaw do zakwestionowania tego dostępu. Rozstrzyganie zaś sporu w omawianej kwestii nie należy do kompetencji organów rozpatrujących sprawę ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi na powyższe nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia zarówno art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jak i art. 1 § 1 i art. 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro więc przy rozpatrywaniu sprawy o ustalenie warunków zabudowy organy nie były uprawnione do rozstrzygania sporu w kwestii dostępu do drogi publicznej, a zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu mógłby skutecznie podnieść jedynie podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, to nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i art. 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 7 w zw. z art. 75 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.