I OSK 1037/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1170/16 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1170/16) oddalił skargę H. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Umową zawartą w dniu 16 czerwca 1976 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) A. W. sprzedał Skarbowi Państwa działkę nr [...] o powierzchni 0,1280 ha. Zgodnie z decyzją Urzędu Powiatowego w G. z dnia 28 października 1974 r. wykupiona działka miała zostać zagospodarowana pod zieleń urządzoną i nieurządzoną. Decyzją z dnia [...] marca 1994 r. Wojewoda Nowosądecki stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa m.in. ww. działki przez Fabrykę [...]. Prawo to ujawniono w księdze wieczystej w dniu 4 maja 1994 r. Umową z dnia z dnia 25 maja 1994 r. Fabryka [...] darowała prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej działki Gminie Miejskiej w G. Umową z dnia 16 marca 1995 r. Skarb Państwa w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) przeniósł nieodpłatnie własność m.in. ww. działki na rzecz Miasta G., co ujawniono w księdze wieczystej w dniu 8 marca 1996 r. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Burmistrz G. zatwierdził projekt podziału nieruchomości składającej się m.in. z działki nr [...] . W następstwie jej podziału powstały działki nr: [...] o powierzchni 0,0058 ha, [...] o powierzchni 0,0023 ha oraz część działki nr [...] o powierzchni 0,1199 ha. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę nr 1747/2 złożyła następca prawny A. W. H. C. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta G. odmówił jej zwrotu, ale rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta G. na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 1., art. 216 ust. 1, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 K.p.a. ponownie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu fakt, że na rzecz osoby trzeciej ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia wniosku o jej zwrot. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 9a u.g.n oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego wyczerpanie przesłanki z art. 229 u.g.n. wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy bez konieczności badania przesłanek z art. 137 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. C., zarzucając jej naruszenie art. 229 u.g.n. w związku z art. 137 i art. 136 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. wyznacza art. 229 tej ustawy, który określa jednoznacznie i kategorycznie przesłankę negatywną zwrotu nieruchomości. W przypadku stwierdzenia takiej przesłanki organy zobowiązane są do odmowy zwrotu nieruchomości. Art. 229 jest wyjątkiem od zasady z art. 136 ust. 3 u.g.n., a w sytuacji jego wystąpienia organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. Późniejsze nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego może mieć znaczenie tylko o tyle, o ile nabycie nastąpiło w ramach działań władczych z zakresu tzw. imperium. W tym zakresie Sąd wskazał na stanowisko judykatury, w którym odróżnia się sytuację nabycia nieruchomości wywłaszczonej, a następnie zbytej w sposób opisany w art. 229 u.g.n. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w zależności od tego, czy takie nabycie nastąpiło w drodze cywilnoprawnej, czy publicznoprawnej np. w wyniku komunalizacji. Jak podkreślił Sąd gmina ma osobowość prawną oraz przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, a działając w sferze dominium jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego. Nabycie przez gminę w drodze umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek art. 229 u.g.n. Uwagi te można odnieść do jednostki samorządu terytorialnego nabywającej prawa w drodze czynności cywilnoprawnych, w sytuacji gdy przed 1 stycznia 1998 r. nastąpiło zdarzenie prawne wymienione w art. 229 u.g.n., jako tamujące roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczność ustanowienia z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego i jego wpisania do księgi wieczystej decydują o włączeniu nieruchomości do obrotu cywilnoprawnego z udziałem osoby trzeciej tym bardziej, że w chwili obecnej, jak i w dacie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1384 ze zm.) przewidywała osobowość prawną przedsiębiorstwa państwowego. Faktami prawnie istotnymi w sprawie były nabycie użytkowania wieczystego przez ww. Fabrykę oraz wpis tego prawa do księgi wieczystej. Późniejszy obrót na drodze cywilnoprawnej prawem użytkowania wieczystego nie mógł wpłynąć na odmowę przyznania gminie statusu osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. Zdaniem Sądu znaczna część zarzutów skargi odnosząca się do zagadnień związanych z dalszym zbywaniem prawa użytkowania wieczystego lub własności, w tym fakt wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na skutek konfuzji praw nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Obrót nieruchomością miał w tym przypadku charakter cywilnoprawny i odbywał się pomiędzy podmiotami, które należy uznać za osoby trzecie. W zakresie tego pojęcia mieści się tak Skarb Państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego, o ile nabyły prawa w zakresie swojego dominium, czyli jako podmioty prawa cywilnego. Faktami relewantnymi w sprawie było jedynie nabycie użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości przez osobę trzecią przed dniem 1 stycznia 1998 r. oraz ujawnienie tego faktu w księdze wieczystej przed tą datą. Spełniona została w ten sposób dyspozycja art. 229 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oparte na założeniu, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości na rzecz osoby trzeciej i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, a następnie wygaśnięcie użytkowania wieczystego przed wejściem ustawy w życie, tj. dniem 1 stycznia 1998 r. wypełnia przesłanki art. 229 u.g.n., podczas gdy z uwagi na intertemporalny charakter art. 229 u.g.n. przepis ten odnosi się do stanu zastanego w momencie wejścia ustawy w życie, a w konsekwencji nie powinien zostać zastosowany w niniejszej sprawie. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nabycie przez Gminę Miejską w G. wywłaszczonej nieruchomości w drodze darowizny od Skarbu Państwa powoduje ziszczenie się przesłanki z art. 229 u.g.n., podczas gdy art. 229 u.g.n. jako przepis stanowiący wyjątek od art. 136 ust. 3 u.g.n. nie może być wykładany w sposób rozszerzający, a w konsekwencji obejmować innych czynności prawnych niż sprzedaż bądź ustanowienie użytkowania wieczystego, bez względu na okoliczność czy jednostka samorządu terytorialnego ma status osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n., co prowadzi do wyłączenia możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sam fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, bez względu na jego dalsze losy przed wejściem ustawy w życie stanowi ziszczenie się przesłanki z art. 229 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien mieć na uwadze stosunek prawny istniejący w chwili wejścia ustawy o gospodarce nieruchomościami w życie, a nie stosunki prawne wygasłe przed dniem 1 stycznia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu sprowadza się do prawidłowości zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przepisu art. 229 u.g.n. zgodnie z którym: "[R]oszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z ustaleń organów, niewątpliwie doszło do jednego ze zdarzeń wymienionych w powyższym przepisie tj. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej (Fabryki [...]) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a okoliczności te - jak wymaga przepis - miały miejsce "przed dniem wejścia w życie ustawy". Problematyczne na tle rozpatrywanej sprawy jest natomiast to czy nabyte wskutek tych zdarzeń jedno z tych praw (własność lub użytkowanie wieczyste) musiało istnieć w chwili wejścia w życie ustawy, aby wykluczać możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak przekonuje skarżąca, czy też tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji i organy mogło stać się już podstawą dalszego zbycia nieruchomości lub przeniesienia praw użytkowania wieczystego w drodze dalszych czynności cywilnoprawnych. W ocenie skarżącej dyspozycja art. 229 u.g.n. byłaby spełniona tylko wówczas gdyby w dacie wejścia w życie ustawy nieruchomość pozostawała w dalszym ciągu w użytkowaniu wieczystym Fabryki [...] jako osoby trzeciej. Swoją argumentację skarżąca wspiera odwołaniem do orzecznictwa w którym wielokrotnie wskazywano, że art. 229 u.g.n. należy rozumieć w taki sposób, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wówczas gdy nieruchomość przed wejściem w życie ustawy została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste, "a stan ten trwa w dniu jej wejścia w życie". Analizując ten problem należy zauważyć, że na tle art. 229 ug.n. mogą wystąpić zasadniczo trzy różne sytuacje prawne. Pierwsza, najmniej problematyczna, gdy przed wejściem w życie ustawy doszło do sprzedaży nieruchomości lub ustanowienia na niej użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i oczywiście wpisu tych praw do księgi wieczystej, a w chwili wejścia w życie ustawy stan ten trwa nadal w tym sensie, że osoba trzecia, która nabyła własność lub użytkowanie wieczyste nadal pozostaje właścicielem nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym. Ta sytuacja z punktu widzenia zastosowania przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Druga, gdy przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami doszło jak w sytuacji pierwszej do sprzedaży lub ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej niemniej stosunki te jeszcze przed 1 stycznia 1998 r. tj. przed wejściem w życie ustawy ustały w wyniku różnych zdarzeń prawnych (rozwiązania, unieważnienia, wygaśnięcia np. w trybie art. 58 czy 240 Kodeksu cywilnego). I wreszcie trzecia sytuacja, odpowiadająca w swej istocie tej, która jest rozpatrywana w sprawie, gdy przed wejściem w życie ustawy doszło do sprzedaży lub ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a osoba ta rozporządziła nieruchomością w drodze dalszych czynności cywilnoprawnych. Nie ulega wątpliwości, że dwa ostatnie przypadki różnią się w zasadniczy sposób. Otóż w sytuacji opisanej jako druga, wywłaszczona nieruchomość staje się ponownie własnością wywłaszczającego i nie ma jakichkolwiek przeszkód do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela. Jej właśnie, dotyczą powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia. Z kolei w ostatnim ze wskazanych przypadków nieruchomość w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostaje własnością lub jest w użytkowaniu wieczystym podmiotu, który nabył ją właśnie od "osoby trzeciej" w rozumieniu art. 229 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ta ostatnia sytuacja również w pełni odpowiada dyspozycji powołanego przepisu, a przemawiają za tym te same racje jakie legły u podstaw wprowadzenia do porządku prawnego omawianej regulacji na które zwrócono uwagę również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przepis ten bowiem wprowadzono do porządku prawnego dla utrwalenia, ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych powstałych w poprzednim porządku prawnym. Ma on na celu ochronę podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub własność nieruchomości. Należy zauważyć, że żadnych wątpliwości nie wywoływałaby sytuacja gdyby Fabryka [...] czyli osoba trzecia z art. 229 u.g.n. przeniosłaby przed 1 stycznia 1998 r. przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu prawa prywatnego. W rozpatrywanej sprawie sytuację komplikuje niejako fakt, że przeniesienie to nastąpiło na rzecz Gminy Miasta G., która dodatkowo jeszcze nabyła prawo własności nieruchomości od Skarbu Państwa, co doprowadziło do konfuzji w rozumieniu art. 247 Kodeksu cywilnego. Podkreślenia jednak wymaga, że Gmina Miasta G. nie była podmiotem wywłaszczającym, a nabycie przez nią prawa użytkowania wieczystego, a następnie własności nastąpiło w wyniku dalszych czynności cywilnoprawnych, których podstawą były zdarzenia określone w art. 229 u.g.n. Zauważyć też należy, że w analizowanym przypadku Gmina Miasta G. oprócz tego, że nie była podmiotem wywłaszczającym to nie miała też statusu "osoby trzeciej" w rozumieniu omawianego przepisu. Status ten bowiem miała Fabryka [...] od której Gmina nabyła prawo użytkowania wieczystego. To, że nabycie to nastąpiło pod tytułem darmym z punktu widzenia przepisu art. 229 u.g.n. nie mogło mieć już znaczenia albowiem to nie ten stosunek prawny był podstawą wyłączenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Fabryki [...] i jak to trafnie ujął Sąd pierwszej instancji to ta okoliczność zdecydowała "o włączeniu nieruchomości do obrotu cywilnoprawnego z udziałem osoby trzeciej". Zauważyć należy, że w analizowanej sprawie nieruchomość na skutek dokonanych czynności cywilnoprawnych nie powróciła ostatecznie do majątku wywłaszczającego Skarbu Państwa. Stała się własnością innego podmiotu wprawdzie też publicznoprawnego, ale będącego równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego. Powyższą wykładnię art. 229 u.g.n. potwierdza także uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14), w której stwierdzono, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. I wprawdzie uchwała ta odnosi się do zdarzenia mającego miejsce już pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. do zbycia wywłaszczonej nieruchomości osobie trzeciej po 1 stycznia 1998 r. to jednak zawarta w niej argumentacja prawna potwierdza przyjęty kierunek wykładni art. 229 u.g.n. Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej. Argumentacja skarżącej, że ocenie z punktu widzenia art. 229 u.g.n. powinny podlegać kolejne czynności prawne podjęte w następstwie sprzedaży lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez osobę trzecią z art. 229 u.g.n. z innymi podmiotami nie znajduje żadnego uzasadnienia, w szczególności nie przemawia za tym charakter przepisu art. 229 jako przepisu przejściowego. Przepis ten ma charakter przejściowy bowiem służy ukształtowaniu stosunków prawnorzeczowych powstałych pod rządem poprzednich regulacji. Istota tego rodzaju przepisów jak powyższy polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 544/06). Niezasadny jest też zarzut objęcia treścią art. 229 u.g.n. innych czynności prawnych niż sprzedaż lub użytkowanie wieczyste. Podstawą wykluczenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie były bowiem dalsze umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy "osobą trzecią" a Gminą oraz pomiędzy Gminą a Skarbem Państwa, lecz ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Fabryki [...] jako osoby trzeciej. Okoliczność, że osoba ta w dalszej kolejności rozporządziła nieruchomością na rzecz innych podmiotów, a miało to miejsce jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć znaczenia z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 229 u.g.n. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.