VII SA/Wa 2978/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] S. A. z siedzibą w K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. [Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., reprezentowanej przez adwokata M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2015 r., znak: [...], zawieszającym z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].09.2015r., znak: [...], zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 kV [...] — [...], teren gminy K. ETAP 2 w zakresie: budowy słupów nr 136, 141, 142, 145, 146, 147, 156 oraz montażu przewodów w przęsłach nr: 131-132, 132-133, 133-134, 135-136, 136-137, 138-139, 139-140, 140-141, 141-142, 143- 144, 144-145, 145-146, 146-147, 147-148, 151-152, 155-156, 156-157 w obrębie: B., J., S., M. i K. - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo - administracyjnego ze skargi Pana K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].10.2014r., Nr [...], znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].07.2014r., znak: [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem GINB z dnia [...].09.2015 r., znak: [...], wystąpiły [...] S.A. z siedzibą w K.. W rozpatrywanej sprawie GINB ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27.04.2015r., sygn. akt IV SA/Wa 63/15 - oddalił skargę Pana K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].10.2014r., Nr [...]. Pan K. R. od ww. wyroku wniósł skargę kasacyjną. Mając na uwadze tę okoliczność Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że zaszła przesłanka zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W analizowanym przypadku zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zdaniem organu jest kwestia legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2014r., Nr [...], z której inwestor wywodzi prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...], będącą własnością Pana K. R.. Odnosząc się do argumentów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że w rozpatrywanej sprawie tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2014r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].07.2014r., wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518, z późn. zm.), a nie z decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2014 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].07.2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 124 ust.1a ustawy, udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Należy zauważyć ze decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dotyczy etapu realizacji inwestycji. Natomiast przywołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok WSA w z dnia05.02.2014 r., sygn. akt II SA/Gd 486/13, zapadł w innym stanie faktycznym oraz dotyczy zupełnie innego zagadnienia wstępnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zawieszenie postępowania odwoławczego jest uzasadnione. Skargę na tę decyzję złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4) kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, podczas gdy w sprawie nie występuje sytuacja, w której jej rozpatrzenie i wydanie decyzji zależałoby od uprzedniego rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia przez jakikolwiek organ lub sąd a tym samym przesłanki zawieszenia postępowania nie zostały spełnione; naruszenie przepisu z art. 33 ust. 2 pkt 2) prawa budowlanego w zw. art. 3 pkt 11) prawa budowlanego w zw. z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), poprzez błędne przyjęcie, że prawomocna decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, która uprzednio została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, nie jest tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w/w decyzja w istocie stanowi administracyjny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego; naruszenie przepisu art. 33 ust 2 pkt 2) ustawy z dnia 07. lipca 1994 r. - prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie przez organ, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy skarżący dysponuje prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności będącą tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podnosząc te zarzuty Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że narusza ono prawo. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - dalej jako k.p.a.) organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika zatem z przytoczonego przepisu możliwość zawieszenia postępowania uzależniona jest od kumulatywnego (łącznego) spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek wymienionych w tym przepisie. Norma z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. umożliwia zawieszenie postępowania tylko w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, istnieje zależność pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Tym samym jednym z elementów warunkujących (niezbędnych, podstawowych) wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, tj. wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zagadnienia wstępnego nie może stanowić wyjaśnienie okoliczności faktycznej, gdyż może nim być, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Inaczej mówiąc bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2937/13 - LEX nr 1730339). Przenosząc powyższe wywody i uregulowanie na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie wadliwie uznał, że zachodzą podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które warunkuje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd aprobuje w całości ww. ustalenia dokonane przez organ natomiast nie zgadza się z ich oceną. W sprawie brak jest zagadnienia wstępnego, od którego "zależeć" będzie rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, gdyż w przyczynach zawieszenia postępowania nie sposób dopatrzeć się związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W szczególności zagadnieniem wstępnym nie jest oczekiwanie przez organ na wyrok Sądu, który oceni prawidłowość decyzji stanowiącej jeden z elementów prowadzonego postępowania. Podkreślenia wymaga, iż samo wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem ostatecznej decyzji, nie uzasadnia zawieszenia postępowania na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lub odwlekania w czasie rozstrzygnięcia w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dopóki ostateczna decyzja zaskarżona do sądu nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również i art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akii OSK 1021/11 - LEX 1234108; z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 507/08 - LEX 531558; oraz z dnia 13 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1670/98 - ONSA 2001/4/189). Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.