II SA/Go 931/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi L.Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] października 2016 roku ([...]), którą to decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016r., poz. 645 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania L.Ł., utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] października 2016 roku ([...]) orzekającą o uznaniu L.Ł. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania mu prawa do zasiłku. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia: L.Ł. począwszy od kwietnia 2015 roku przepracował w oparciu o umowę o pracę lub umowę zlecenia następujące okresy: – od [...] kwietnia 2015r. do [...] sierpnia 2015r. (praca w ramach umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w Urzędzie Miejskim na stanowisku robotnika gospodarczego); – od [...] września 2015r. do [...] września 2015r. (wykonywanie innej pracy zarobkowej gdzie podstawa składki ubezpieczeniowej oraz na Fundusz Pracy stanowiła kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę); – od [...] kwietnia 2016r. do [...] sierpnia 2016r. (praca w ramach umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w Urzędzie Miejskim na stanowisku robotnika gospodarczego); – od [...] września 2016r. do [...] września 2016r. (wykonywanie innej pracy zarobkowej, gdzie podstawa składki ubezpieczeniowej oraz na Fundusz Pracy stanowiła kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę). Następnie skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy (Biuro Zamiejscowe) w dniu [...] października 2016r. Decyzją Starosty Powiatu z dnia [...] października 2016 roku L.Ł. nabył status osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2016r. Jednocześnie stronie odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ suma okresów, o którym mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) bezpośrednio przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni. W dniu 04 października 2016r. L.Ł. wniósł od w/w decyzji odwołanie w którym wskazuje, że przepracował łącznie rok czasu, a ponadto nie miał wpływu na fakt, że nie mógł się zarejestrować 1 lub 2 października, gdyż w tym czasie urząd był zamknięty (dni te przypadały na sobotę i niedzielę). Strona wnosiła o przyznanie prawa do zasiłku. Decyzją noszącą datę [...] października 2016 roku Wojewody powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu akt sprawy, potwierdził właściwe zastosowanie przepisów prawa przez organ I instancji w przedmiocie odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia (...) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Jednocześnie zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c w/w ustawy, prawo do zasiłku przysługuje również osobie, która świadczyła usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Treść cytowanego przepisu w sposób rygorystyczny uzależnia przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od udokumentowania wymaganego 365 - dniowego stażu zasiłkowego. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, nie dając organom uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. W przypadku strony "staż zasiłkowy" liczony jest od [...].04.2015r. do [...].10.2016r. Wojewoda wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż w w/w okresie zaliczeniu podlegają następujące okresy: – od [...].04.2015r. do [...].08.2015r. (praca w ramach umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w Urzędzie Miejskim na stanowisku robotnika gospodarczego); – od [...].09.2015r. do [...].09.2015r. (wykonywanie innej pracy zarobkowej gdzie podstawa składki ubezpieczeniowej oraz na Fundusz Pracy stanowiła kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę); – od [...].04.2016r. do [...].08.2016r. (praca w ramach umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w Urzędzie Miejskim na stanowisku robotnika gospodarczego); – od [...].09.2016r. do [...].09.2016r. (wykonywanie innej pracy zarobkowej, gdzie podstawa składki ubezpieczeniowej oraz na Fundusz Pracy stanowiła kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę). Tym samym łączny okres uprawniający do zasiłku wynosi 364 dni. Wojewoda podał, iż w związku z tym w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji L.Ł. nie udokumentował wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego 365 dni. W takim przypadku brak jest podstaw do przyznania stronie prawa do zasiłku. Zdaniem Wojewody uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek o naturze formalnej i faktycznej. Niespełnienie ich wyklucza możliwość nabycia przedmiotowego prawa przez osobę bezrobotną. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku mają charakter bezwzględnie obowiązujący i obligują organy administracji do wydawania decyzji o charakterze związanym, pozbawionych jakichkolwiek cech uznaniowości. Nawet więc w przypadku, gdy osobie bezrobotnej brakuje niewielki okres do wymaganego ustawą okresu uprawniającego do tego zasiłku - organ, związany treścią obowiązujących przepisów, zobligowany jest do odmowy jego przyznania. Z akt sprawy wynika, że L.Ł. zarejestrował się w PUP (Punkt Zamiejscowy) w dniu [...].10.2016r., a zatem zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia (...) okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji liczony jest od dnia od [...].04.2015r. do [...].10.2016r. Organ odwoławczy nie może wziąć pod uwagę argumentów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu, że nie mógł się zarejestrować wcześniej tj. w dniu 1 lub 2 października (sobota i niedziela), ponieważ przepisy dotyczące przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych są bezwzględnie obowiązujące, a organ odwoławczy nie posiada kompetencji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy jako zgodną z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku wniósł L.Ł.. W uzasadnieniu skargi strona ponownie wskazała okresy w jakich była zatrudniona w oparciu o umowę o pracę i umowę zlecenia w okresie od [...] kwietnia 2015 roku do [...] września 2016 roku, które to okresy były tożsame z okresami przyjętymi przez organy. Potwierdziła, że zarejestrowała się w właściwym powiatowym urzędzie pracy w dniu [...] października 2016 roku, podnosząc, iż nie mogła uczynić tego wcześniej tj. w dniu [...] października, albowiem była to odpowiednio sobota i niedziela, a więc dni wolne od pracy- urząd pracy był wówczas zamknięty. Z tego powodu nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających ze sposobu obliczania okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w urzędzie pracy i związane z tym wymaganego okresu przepracowania 365 dni. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania stronie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawą odmowy przyznania zasiłku stanowiło ustalenie przez organ, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. Co do zasady, należy przyznać rację organowi, że gramatyczna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do wniosku, że organ administracyjny rozpoznając sprawę przyznania zasiłku dla bezrobotnych obowiązany jest ustalić, czy sformułowana w tym przepisie przesłanka warunkująca przyznanie zasiłku została spełniona w okresie 18 miesięcy poprzedzających bezpośrednio dzień rejestracji w urzędzie pracy. Dowodzi tego użycie przez ustawodawcę określenia "bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania". Niemniej jednak pamiętać należy, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" - zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego t. 4, Warszawa 2012, s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, Nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)". Jak bowiem słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10). Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe - konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208). Pamiętać należy, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, stanowiącą również dyrektywę interpretacyjną przepisów prawa materialnego, jest zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Realizacja tej zasady odnosi się w równej mierze do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz do stosowania prawa materialnego, a także do stosunku pracownika do stron i uczestników postępowania w toku prowadzenia tych czynności, a więc do wymagań kultury administrowania. W szczególności, za sprzeczne z tą zasadą uznaje się działanie organu prowadzącego postępowanie polegające na egzekwowaniu od strony wykonania ciążącego na niej obowiązku w sytuacji, gdy sama administracja z przyczyn nawet od niej niezależnych uniemożliwiła stronie jego wykonanie - zob. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., SA/Po 9/84, OSPiKA 1985, Nr 12, poz. 239. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnił ciążącego na nim obowiązku niezwłocznie, w pierwszym możliwym terminie, rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy ( Biuro Zamiejscowe) w dniu [...] października 2016 roku tj. w poniedziałek. Mimo, że ostatni dzień zatrudnienia przypadał w dniu [...] września 2016 roku strona nie mogła wcześniej zarejestrować się w urzędzie pracy tj. w dniu 1 lub 2 października, albowiem była to odpowiednio sobota i niedziela, a więc dni, w których urząd był nieczynny. Strona uczyniła to w pierwszym możliwym terminie jakim był dzień [...] października 2016 roku (poniedziałek). Opóźnienie w zarejestrowaniu w charakterze bezrobotnego, spowodowane dnami wolnymi od pracy, nie należy zdaniem Sądu brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez okres co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W tym zakresie zachowuje aktualność pogląd wyrażony między innymi w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2002 roku w sprawie III RN 168/01 wyrażony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 6 poz. 56 ze zm.) czy też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2010 roku w sprawie IV SA/Gl 266/10. W tym stanie faktycznym, przyjęta przez organy administracji wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, nakazująca zbadanie, czy sformułowana w tym przepisie przesłanka warunkująca przyznanie zasiłku (przepracowanie 365 dni) została spełniona w okresie 18 miesięcy od dnia ostatniej rejestracji skarżącego tj. od dnia [...] października 2016 r. jest niedopuszczalna, ponieważ pozostaje w sprzeczności z art. 8 k.p.a., który jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, także wtedy, gdy jest ono prowadzone w sprawach zatrudnienia i bezrobocia. Zdaniem Sądu mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy należy uznać za niedopuszczalne przyjęcie takiej wykładni mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego polegającej na uznaniu, że przerwa pomiędzy zakończeniem zatrudnienia a zarejestrowaniem, spowodowana dnami ustawowo wolnymi od pracy i przesuwająca kalendarzowy okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania tak, że skutkuje to skróceniem o te dni wolne okresu 365 dni zatrudnienia uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, jest niedopuszczalna. Wobec powyższego przy ocenie pojęcia "w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających" muszą być uwzględnione okoliczności konkretnej sprawy, w tym zwłaszcza to, że przeszkodą w spełnieniu przesłanki przepisu , jak to miało w miejsce w niniejszej sprawie , stanowią dni wolne od pracy. Wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie przez organy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jest jednocześnie nie do pogodzenia a wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej na co zwrócił również uwagę między innymi sądy w powołanym wyżej orzeczeniach. Jednocześnie w niniejszej sprawie należy zwrócić również uwagę na błędne liczenie przez organy obu instancji okresu 365 przepracowanych dni. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają w odróżnieniu od przepisów kodeksu cywilnego norm prawnych regulujących zasady obliczania terminów w szczególności oznaczonych w dniach, tygodniach, miesiącach i latach ( art. 112 i następne kodeksu cywilnego). Zdaniem Sądu termin oznaczony w miesiącach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, przyjmując poprzez analogię rozwiązania przyjęte na gruncie prawa cywilnego. Skoro więc organy przyjęły jako początkowa datę obliczania terminu 18 miesięcy, o którym mowa w art. 71 ust. 2a ustawy o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy 2 październik 2016 rok to ostatnim dniem tego terminu jest 2 kwiecień 2015 rok a nie jak przyjęły 3 kwiecień 2015 roku. To powoduje, że skarżący spełnił drugi warunek przyznania prawa do zasiłku tj. przepracowanie co najmniej okresu 365 dni, a nie jak organy przyjęły 364 dni. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu i instancji w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.