I OSK 1227/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Jolanta Górska, Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz J. H., Z. Z., B. Z., K. P., D. P., M. K., I. H., J. H., P. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1369/16 w sprawie ze skargi M. M., J. H., Z. Z., B. Z., K. P., D. P., M. K., I. H., J. H., P. M. - kuratora spadku po J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1369/16) w wyniku rozpoznania skargi M. M., J. H., Z. Z., B. Z., K. P., D. P., M. K., I. A., J. H. i P. M. (kuratora spadku po J. M.) uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy postępowanie nadzorcze prowadzone przez w/w Ministrów dotyczyło decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1965 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność R. i E. małż. H. Po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości wystąpiły spadkobierczynie małżonków H. tj. Z. H., I. z H. C., M. z H. Z. reprezentowane przez adw. H. K. W uzasadnieniu decyzji odmownej wskazano, że korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, albowiem "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przeznaczony został pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Podobnie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że wobec tego, iż grunt przeznaczony został w planie pod budowę osiedla mieszkaniowego dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe. Co istotne, w dacie rozpoznawania wniosku przez organ pierwszej instancji nie żyła jedna z wnioskodawczyń – M. Z. Informacja o jej śmierci została zamieszczona na zwróconej przez pocztę korespondencji i pomimo tej okoliczności, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Skarżący jako spadkobiercy wnioskodawczyń, a tym samym też dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w 2005 roku wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego Minister ustalił, że w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego dla terenu nieruchomości obowiązywał Ogólny plan m. st. Warszawy Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Wola zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. Opisując przeznaczenie w nim przedmiotowej nieruchomości organ nadzoru w wydanej następnie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazał: "Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu, nadesłanej do akt sprawy przez Archiwum Państwowe m. st. Warszawy przy piśmie z dnia 9 listopada 2009 r. oznaczono położenie nieruchomości przy ul. [...], która znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną. Na rysunku planu w rejonie, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość widnieją koła z obwolutą pomarańczową i symbolem Z oraz obwolutą żółtą i symbolem S. Zgodnie z legendą do planu kołami oznaczono tereny rezerwowane (bez konkretnego wskazania usytuowania), zaś kolorem pomarańczowym i obwolutą oznaczono teren przeznaczony pod zdrowie, a kolorem żółtym i obwolutą oznaczono teren przeznaczony pod oświatę (por. opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego w dniu 23.07.2015 r.). Z analizy rysunku planu wynika ponadto, że obszar przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną znacznie przekraczał powierzchnię przedmiotowej nieruchomości.". Ponadto organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydawania decyzji odmownej objęta była także decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1965 r. nr [...] wydaną dla Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa-Wschód pod budowę osiedla "[...]". Z powyższego zaś wywiódł, że oceniając w ramach nadzoru legalność decyzji dekretowych należało uwzględnić nie tylko treść art. 7 ust. 2 dekretu, ale także treść obowiązującego w dacie ich wydania art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), który rozszerzył katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego. W tej sytuacji, jak stwierdził Minister w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organy dekretowe zasadnie uznały, że dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość stała się bowiem częścią dużego założenia urbanistycznego, jakim była budowa osiedla przez państwowego inwestora. Organ wyjaśnił, że decyzja lokalizacyjna, która była zgodna z obowiązującym dla tej nieruchomości planem zagospodarowania przestrzennego jedynie go uszczegółowiała i była podstawą realizacji konkretnej inwestycji. Okoliczność, że w orzeczeniach dekretowych nie powołano art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w chwili ich wydania i musi być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Jednocześnie organ nadzoru nie podzielił stanowiska skarżących, że o zaistnieniu wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa świadczy skierowanie decyzji odmownej do nieżyjącej od 1950 roku wnioskodawczyni M. Z. Podkreślił, że o fakcie jej śmierci organ dekretowy powziął informację dopiero na etapie postępowania odwoławczego albowiem w okresie od złożenia wniosku dekretowego w 1948 roku do chwili jego rozpatrzenia w 1965 roku ani profesjonalny pełnomocnik, ani żadna ze stron nie poinformowały o nim organu. Z kolei, jak stwierdził, decyzja organu odwoławczego wydana w następstwie rozpoznania odwołania Z. D. i I. C. nie została skierowana do zmarłej M. H., lecz wyłącznie do tych osób, które wniosły odwołanie. Uchylając (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. dalej "P.p.s.a.") wydane w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organu co do braku wadliwości decyzji dekretowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przyjął, że są one obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na ich skierowanie do osoby zmarłej. Wbrew też stanowisku organu przyjął, że wadliwości tej nie mógł konwalidować organ odwoławczy, a jego obowiązkiem w takiej sytuacji było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Utrzymanie zaś w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo uznać należy za działanie również rażąco naruszające prawo. Za niezasadne natomiast uznał Sąd pierwszej instancji pozostałe zarzuty skargi. Stwierdził, że "[Z] zachowanych akt administracyjnych sprawy wynika niespornie, iż przyczyną wydania decyzji dekretowych odmawiających przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, którego uszczegółowieniem była decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1965 r. nr [...] (...). Na powyższe wskazuje w szczególności pismo Dyrekcji Odbudowy Miasta z dnia 12 listopada 1965 r., oraz pismo Prezydium Rady Narodowej z dnia 24 grudnia 1965 r. Zatem w realiach niniejszej sprawy uznać należy, że wydając decyzje dekretowe organy uwzględniły właśnie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r.". Sąd podkreślił, że: co do zasady w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. W takiej sytuacji dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie naruszała rażąco także tego przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2222/12, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, wyrok z dnia 9 października 2015 r. I OSK 142/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odwołał się też do uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 w którym stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów tego dekretu o gruntach warszawskich. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że organy rozpoznające sprawę postąpiły prawidłowo, badając, czy odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była uzasadniona przesłankami przewidzianymi w art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd polecił organowi nadzoru, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnił jego stanowisko co do obarczenia decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym wadą nieważnościową tym niemniej rozważył czy po ich wydaniu nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: 1) organ, 2) M. M., 3) J. H., Z. Z., B. Z., K. P., D. P., M. K., I. H., J. H. i P. M. W skardze kasacyjnej organu zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 8 kodeksu cywilnego "polegające na przyjęciu, że decyzja dekretowa z dnia 25.11.1965 r. kształtująca prawa i obowiązki osoby zmarłej winna być uznana za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa" oraz wskazano na błędną wykładnię w/w przepisów "polegającą na przyjęciu, że utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo uznać należy za działanie również rażąco naruszające prawo, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego również decyzji drugoinstancyjnej". Zarzucono też uchybienie przepisom art. 141 § 4 w zw. z art. 153 oraz art. 133 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wydanych decyzji, akcentując, że decyzja organu odwoławczego wydana w trybie zwykłym po powzięciu przez ten organ wiedzy o śmierci strony "nie została skierowana do zmarłej M. Z.". Organ zwrócił uwagę, że pogląd judykatury co do kwalifikowania skierowania decyzji do osoby zmarłej w kategoriach rażącego naruszenia prawa pojawił się dopiero po roku 2003 i w latach następnych. We wcześniejszym okresie okoliczność ta była albo pomijana albo rozpatrywana w różnych innych aspektach, bądź jako skierowana do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), albo jako przesłanka do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W orzecznictwie dawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowany był pogląd, że decyzja skierowana do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa prowadzącego do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. To w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zatem nieuzasadnione jest powoływanie się przez Sąd w zaskarżonym wyroku na aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowane od kilkunastu lat. Podobnie jak nie jest uzasadnione odwoływanie się do aktualnego orzecznictwa w którym prezentowany jest pogląd, że utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa skutkuje koniecznością wyeliminowania także decyzji drugoinstancyjnej z tego powodu. Organ wskazał, że w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej w postępowaniu zwykłym tj. w dniu [...] kwietnia 1966 r. okoliczność z powodu której Sąd uznał że doszło do rażącego naruszenia prawa nie była poddana tak rygorystycznej ocenie, a wręcz była pomijana. Brak zatem jednoznacznego stanowiska w tym temacie, jak stwierdził organ, nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Organ zarzucił, że Sąd nie uwzględnił uwarunkowań historycznych, a jego stanowisko cechuje nadmierny rygoryzm, który w przedstawionych okolicznościach doprowadził do nadużycia prawa. Z kolei w skargach kasacyjnych wniesionych przez skarżących sformułowano szereg powtarzających się zarzutów. Z liczących po kilkadziesiąt stron obu skarg kasacyjnych wynika, że skarżący w pełni podzielają stanowisko Sądu pierwszej instancji co do obarczenia decyzji dekretowych wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na okoliczność skierowania ich do osoby nieżyjącej i co do zasady akceptują rozstrzygnięcie uchylające wydane w sprawie decyzje. Oponują jednakże poczynieniu przez Sąd w uzasadnieniu dalszych ocen prawnych wskazujących na to, że za stwierdzeniem nieważności nie przemawiałyby inne względy gdyby nie ta z powodu której Sąd uwzględnił skargę. Lektura skarg kasacyjnych wskazuje, że skarżący zakwestionowali ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji dotyczące położenia dawnej nieruchomości i jej przeznaczenia w planie, jak i objęcia jej decyzją lokalizacyjną nr [...]. Wskazują na to następujące fragmenty skarg kasacyjnych: 1) "W toku postępowania nadzorczego Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w planie zabudowy z 1961 r. była przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną. Co więcej w ocenie organu nadzoru oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kolorowe kręgi z planu zabudowania odnoszą się do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W tym miejscu skarżący pragnie podkreślić, że kręgi te w ogóle nie zachodzą na teren przedmiotowej nieruchomości tym samym rzeczonego przeznaczenia nie można odnosić do gruntu przedmiotowej nieruchomości" W konsekwencji skarżący kwestionowali również uznanie, że decyzja nr [...] w ogóle dotyczyła nieruchomości ich poprzedników prawnych. Wskazywali, że w aktach dekretowych mowa o innej decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] października 1965 r. oraz że w toku postępowania nadzorczego zgromadzono 9 decyzji z których organ decyzję [...] przyporządkował przedmiotowej nieruchomości. Na tej podstawie skarżący zarzucili Sądowi pierwszej instancji niezweryfikowanie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu nadzwyczajnym, a tym samym naruszenie przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa i w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu przez ustalenie jedynie "przybliżonej" lokalizacji dawnej nieruchomości, czego skutkiem było niedokładne ustalenie stanu prawnego gruntu. Podnosili, że WSA "przemilczał" zawarte na stronie 5 ich skargi zarzuty naruszenia przez organ w/w przepisów kpa poprzez nieustalenie konkretnego położenia nieruchomości. Powiązali również naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa z przepisami art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 156 § 1 kpa poprzez wadliwość kontroli decyzji nadzorczych przez niedostrzeżenie, że organ wykroczył poza granice postępowania nadzorczego i prowadził je z pozycji organu rozstrzygającego sprawę administracyjną, a zatem gromadził dodatkowy materiał dowodowy (w tym 9 decyzji lokalizacyjnych), oceniał ten materiał dowodowy w tym decyzje lokalizacyjne, którymi nie dysponował organ w postępowaniu zwykłym. Zarzucili też naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 i art. 153 P.p.s.a. przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących co do zawartej oceny prawnej, że poza wadliwością wynikająca z faktu skierowania decyzji do osoby nieżyjącej nie istniały inne powody dla uznania rażącego naruszenia prawa. Podkreślili, że ocena ta będzie miała charakter wiążący dla organów administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a jej zastosowanie w dalszym postępowaniu administracyjnym doprowadzi w konsekwencji do pogorszenia ich sytuacji prawnej "poprzez materialnoprawną konwalidację odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego". W podstawach materialnoprawnych skarg kasacyjnych wskazywali na naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu przez błędną wykładnię, że ustalenia decyzji lokalizacyjnej nr [...] konkretyzowały funkcję planistyczną z planu z 1961 r. oraz naruszenie art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z 1958 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uczynieniu z tych przepisów wzorca kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym dla decyzji dekretowych. Podnosili również, że nie weryfikując zarzutów proceduralnych skargi co do naruszenia art. 7 i 77 i 80 i 107 § 3 kpa Sąd nie mógł wyrazić wiążących ocen prawnych co do niezbędności dawnej nieruchomości warszawskiej dla realizacji celów z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a tym samym też ocenić prawidłowości decyzji dekretowych poza okolicznością skierowania ich do osoby nieżyjącej. We wszystkich skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o rozpoznanie skargi. W skardze kasacyjnej skarżących wniesiono alternatywnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez zmianę jego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że z uwagi na ilość i sposób sformułowania podstaw skarg kasacyjnych w niniejszym uzasadnieniu ograniczono się wyłącznie do wskazania przepisów i zasadniczych argumentów skarżących. Treść tych pism jest w całości znana wszystkim stronom postępowania do których też kierowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w sprawie. Wszystkie skargi kasacyjne podlegały oddaleniu, aczkolwiek niektórym argumentom skarżących można i trzeba przypisać racje, a tym samym częściowo zmienić, a raczej ograniczyć tylko wywody prawne do tych, które w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w tej konkretnej sprawie powinny się znaleźć. W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do skargi kasacyjnej organu, która jako jedyna zmierzała do podważenia przyczyny z powodu której Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie decyzje. I tak na wstępie zauważyć należy, że organ w żaden sposób nie polemizuje z tym, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, pozbawionej tym samym zdolności administracyjnoprawnej, świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co więcej organ przyznaje, że taki pogląd dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od co najmniej kilkunastu lat. Uważa natomiast, że z racji tego, iż takie stanowisko nie było prezentowane w orzecznictwie we wcześniejszym okresie, a w 1966 okoliczność śmierci strony nie była poddana tak rygorystycznej ocenie to też nie było powodu aby obecnie postrzegać ją w kategoriach rażącego naruszenia prawa i dodaje, że brak jednoznacznego stanowiska w tym temacie nie może skutkować przypisaniem naruszeniu charakteru rażącego. Stanowiska tego nie można jednak podzielić. Otóż z faktu, że w postępowaniu nadzorczym nieważnościowym organ kontroluje decyzje wydane w trybie zwykłym według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania nie oznacza, że również z tego okresu należy przyjmować poglądy doktryny i judykatury. Owszem poglądy te są w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym uwzględniane o tyle, że niekiedy ich rozbieżność, czy możliwość ich odmiennej wykładni wskazuje, że nie można mówić w danym przypadku o rażącym naruszeniu prawa z tym jednak że stanowisko to odnosi się nie do podstawy prawnej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, lecz do podstawy prawnej decyzji wydanej w trybie zwykłym a kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Te kwestie wydaje się pomylił organ w swojej argumentacji. Owszem, jak trafnie zauważa, w pierwszych latach kształtowania się dorobku orzeczniczego na tle art. 156 § 1 kpa w aktualnym brzmieniu istniała pewna różnica stanowisk co do tego czy faktycznie "skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej" stanowi wadę z punktu 2 czy punktu 4 art. 156 § 1 kpa i czy w ogóle można o niej mówić skoro w istocie dochodzi do pozbawienia spadkobierców udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), tym niemniej w ostatnich latach pogląd, że wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej świadczy o wadliwości z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest dość ugruntowany. Świadczy o tym chociażby orzecznictwo przywołane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezależnie od powyższego należy jednak zastrzec, że pogląd ten nie może być przyjmowany automatycznie w każdym przypadku gdy okaże się, że osoba, która była stroną postępowania administracyjnego zmarła przed wydaniem rozstrzygnięcia. Taka sytuacja wymaga każdorazowo zbadania pod kątem i pozycji danej strony w postępowaniu i charakteru rozstrzygnięcia. Nie dywagując jednak nadmiernie w tej kwestii należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem badania w postępowaniu nadzorczym była decyzja odmawiająca wnioskodawczyniom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej skutkująca pozbawieniem ich roszczenia wynikającego z art. 7 ust. 2 dekretu i wywołująca skutek, o którym mowa w art. 8 tego dekretu. Nie ulega zatem wątpliwości, że zmarła wnioskodawczyni była adresatką decyzji i to jej dotyczyło odebranie uprawnienia wynikającego z dekretu. Wadliwości tej, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji nie konwaliduje ani okoliczność dostrzeżenia przez organ odwoławczy faktu śmierci jednej z wnioskodawczyń, ani rozpoznanie odwołania dwóch żyjących wnioskodawczyń Zwrot "rozpoznanie odwołania" jest zresztą nieprecyzyjny, gdyż w istocie chodzi o ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy w następstwie wniesionego przez którąkolwiek ze stron odwołania. Decyzja organu odwoławczego nie jest skierowana tylko do strony wnoszącej odwołanie. Przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji rażąco naruszającej prawo sama też w taki właśnie sposób prawo to narusza, gdyż rozstrzyga o prawach lub obowiązkach osoby pozbawionej zdolności administracyjnoprawnej. Znamienne jest, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy rozpatrujący sprawę w trybie zwykłym miał sposobność do wyeliminowania tego naruszenia w postępowaniu odwoławczym z tego względu, że miał wiedzę o śmierci strony, a z uwagi na udział w sprawie osób bliskich zmarłej mógł ustalić jej następców prawnych. Tylko w ten sposób organ odwoławczy mógł popełnione przez organ pierwszej instancji naruszenie "konwalidować". W tej sytuacji za niezasadne należało uznać zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej organu. Jeżeli chodzi natomiast o skargi kasacyjne skarżących to na wstępie należy wyjaśnić, że nieuprawnione są zarzuty wskazujące na pogorszenie sytuacji skarżących przez naruszenie zakazu reformationis in peius z art. 134 § 2 P.p.s.a. czy związania organów błędnymi zaleceniami i wyrażoną oceną prawną w kontekście art. 153 P.p.s.a. Po pierwsze, jedynym zaleceniem wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest konieczność uznania przez organ, że wydana w postępowaniu zwykłym decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej oraz konieczność rozważenia czy decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w kontekście możliwości stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa). Tylko to pierwsze rozstrzygnięcie będzie skutkować koniecznością ponownego rozpoznania wniosku dekretowego, który będzie rozpoznawał inny organ w innym trybie nie podlegający związaniu oceną prawną, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. Przepis ten bowiem dotyczy związania "organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia". Po drugie, rozpoznanie wniosku dekretowego po ewentualnym wyeliminowaniu odmownych decyzji dekretowych nastąpi stosownie do zasad zawartych w art. 6 kpa i 7 Konstytucji RP z uwzględnieniem zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego obowiązującego w chwili jego załatwiania (na dzień dzisiejszy nie obowiązuje art. 54 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, lecz art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Trudno w tej sytuacji przyjąć, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody prawne Sądu pierwszej instancji dotyczące art. 7 dekretu i art. 54 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. przeciwko którym w istocie skarżący wnieśli skargi kasacyjne powodują jakieś pogorszenie ich sytuacji prawnej, nie mówiąc już o naruszeniu art. 134 § 2 P.p.s.a., którego rozumienie w kontekście szerokich uprawnień i obowiązków wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie kontroli zaskarżonego aktu, i tak jest dość specyficzne. W świetle powyższego można by zatem przyjąć, że tak jak wyrażona ocena prawna Sądu pierwszej instancji, której oponują skarżący, jak i ich zarzuty są bez znaczenia, bo bez wpływu na wynik sprawy zarówno w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, jak i art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Rozważając jednak charakter prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w kontekście przepisu art. 170 P.p.s.a. należy mieć na względzie, że uzasadnienie ma istotny walor nie tylko sprowadzający się do przedstawienia toku rozumowania sądu. Zawarta w nim ocena nie powinna zatem wykraczać poza niezbędne i konieczne dla załatwienia sprawy sądowoadministracyjnej, a w następstwie wyroku uchylającego i sprawy administracyjnej elementy. Stąd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dużą wagę przywiązuje się do należytego uzasadnienia wyroku w tym także ustosunkowania się sądu do wszystkich zarzutów skargi. Wydaje się, że właśnie ten wymóg miał na uwadze Sąd pierwszej instancji, podejmując się rozważań po stwierdzeniu naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z przepisami regulującymi zdolność administracyjnoprawną strony postępowania począwszy od strony 11 uzasadnienia i wypowiadając się w dalszej części na temat wykładni i zastosowania art. 7 dekretu w kontekście art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ostatecznie przesądzając, że "[Z]atem w realiach sprawy uzasadniona była odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na treść art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.". Problem jednak w tym, że ustosunkowując się do "pozostałych" zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji uczynił to dość wybiórczo, pozostawiając poza zakresem kontroli i weryfikacji zarzuty proceduralne skarżących (naruszenia art. 7 i 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 kpa) odnoszące się przede wszystkim do wadliwego ustalenia przez organ nadzoru położenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie, a tym samym i jej przeznaczenia w kontekście naniesionych w opracowaniu geodezyjnym kolorowych kół z obwolutą żółtą i pomarańczową, jak i objęcia terenu nieruchomości decyzją lokalizacyjną nr [...]. Tymczasem bez ich zweryfikowania w kontekście dość obszernego materiału dowodowego nieuprawnione było analizowanie skomplikowanych kwestii materialnoprawnych, zwłaszcza że nie miały one już istotnego znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia. Trafny jest zatem zarzut skarżących naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zagadnienia materialnoprawne związane z prawidłowością decyzji (gdyby nie obarczenie jej wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) nie powinny być przez Sąd pierwszej instancji analizowane bez rozprawienia się w pierwszej kolejności z zarzutami dotyczącymi ustalenia stanu faktycznego. Ponieważ jednak kwestie te i tak nie miały ostatecznie wpływu na wynik sprawy, a wskazywały jedynie na częściową wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do wyrażonych ocen prawnych orzeczono o oddaleniu skarg kasacyjnych stosownie do art. 184 P.p.s.a. Zaznaczyć należy, że oddalenie skargi kasacyjnej i zmiana, nawet w pewnym tylko zakresie, oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie powoduje, że walor związania, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. zyskuje w tym zakresie uzasadnienie sądu II instancji.