IV SA/Po 542/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2016 r. nr SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 18 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na usunięcie skutków pożaru – naprawy spalonej maszyny (automatu ostrzarskiego). Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, przedstawionych w jej uzasadnieniu. Przywołaną wyżej decyzją z 18 grudnia 2015 r. Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 2, art. 7, art. 8, art. 17, art. 40, art. 101, art. 102, art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.s."), po rozpatrzeniu wniosku R. P., odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na naprawę spalonej maszyny. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji podał, że 17 listopada 2015 r. R. P. (zwany też dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym") złożył wniosek o jednorazową pomoc finansową w związku z pożarem, w którym doszczętnie spłonął budynek gospodarczy drewniany wraz z automatem ostrzarskim służącym do pracy zarobkowej. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji ustalono, że [...] listopada 2015 r. wskutek pożaru uszkodzony został garaż, a także – jak podał Wnioskodawca – uszkodzeniu uległ automat ostrzarski, który służył do pracy zarobkowej, a koszt naprawy którego Wnioskodawca określił na kwotę [...]zł. Wnioskodawca jest właścicielem firmy [...] o profilu ostrzenie narzędzi do obróbki drewna. Działalność gospodarcza jest zawieszona od [...] października 2015 r., a wcześniej zawieszona była od [...] 2015 r. do [...] 2015 r. Wnioskodawca oświadczył, że w październiku 2015 r. osiągnął dochód w wysokości [...] zł, natomiast w listopadzie dochodu nie posiadał. Ponadto obciążony jest alimentami na małoletniego syna [...] w wysokości [...] zł – alimenty płaci pożyczając pieniądze od matki i przyjaciół. Organ I instancji odmówił wnioskowanej pomocy stwierdzając, że skoro działalność gospodarcza Wnioskodawcy jest zawieszona od 03 października 2015 r., to spalone urządzenie nie służyło do pracy zarobkowej; ponadto nie było ubezpieczone i przyznanie zasiłku celowego na ten cel nie może stanowić formy odszkodowania. Od opisanej decyzji Burmistrza R. P. złożył odwołanie, nie zgadzając się z wydaną decyzją, gdyż wnioskował o przyznanie pomocy w restytucji narzędzia pracy, jakim jest ostrzarka, która uległa zniszczeniu w wyniku pożaru pomieszczenia gospodarczego. Urządzenie to służyło do pracy, z której przychód pozwalał zaspokoić podstawowe potrzeby dnia codziennego rodziny. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji przywołaną na wstępie decyzją z 12 maja 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w uzasadnieniu, że trudno uznać, iż uszkodzone podczas pożaru w dniu [...] listopada 2015 r. urządzenie – automat ostrzarski – służyło Wnioskodawcy do wykonywania pracy zarobkowej, skoro działalność gospodarcza została zawieszona od ponad 4 miesięcy przed pożarem. Tak więc podczas tego pożaru Skarżący nie poniósł straty uniemożliwiającej mu wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż takiej nie wykonywał. W ocenie SKO, brak zatem podstawy do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.p.s. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, R. P. zarzucił nieuwzględnienie stanu faktycznego, jego wadliwą interpretację i wadliwą interpretację przytaczanych przepisów o pomocy społecznej. W uzasadnieniu Skarżący ocenił, że SKO wywiodło swoje stwierdzenia "na skróty". Podkreślił, że w każdym biznesie są miesiące aktywne i martwe. Prawo pozwala w okresach "martwych" – gdy przedsiębiorca ma świadomość, że w danym miesiącu koszty przewyższą zyski – na okresowe zawieszenie działalności gospodarczej. Zabieg ten ma na celu nie wygaszenie działalności gospodarczej, a jedynie jej zawieszenie, by ją wznowić, gdy znajdzie się w okresie koniunkturalnym. Prawo to stanowi swoiste zabezpieczenie przed "plajtą" tych działalności, w których obroty nie są rozłożone równomiernie w roku i są okresowe. Zawieszenie zatem nie świadczy o tym, że spalona maszyna nie będzie wykorzystywana już wcale, czy że pomoc społeczna udzielona na cele jej restytucji ma charakter ubezpieczenia. Skarżący wskazał, że łatwiej i logiczniej jest dać przysłowiową "wędkę" niż "rybę", i właśnie tym winna pomoc społeczna się kierować. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uprawnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczył jedynie ich właściwej oceny prawnej, tj. odpowiedzi na pytanie, czy okoliczności te dostatecznie uzasadniały oczekiwanie Skarżącej przyznania jej wnioskowanej pomocy finansowej na usunięcie skutków pożaru – naprawę uszkodzonego automatu ostrzarskiego – czy też nie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Z art. 8 ust. 1 u.p.s. wynika zasada, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom lub rodzinom spełniającym odpowiednie kryteria dochodowe określone w tym przepisie, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s. Świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej są zaś m.in. – jak wynika z art. 36 pkt 1 u.p.s. – "c) zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy". Stosownie do treści art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego oraz klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.). Z kolei w myśl art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1236/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), w myśl którego zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s. Nie jest to bowiem jakiś inny "zasiłek celowy", ale zasiłek, którego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (podobnie w doktrynie: M.P Gapski, Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1236/11, "CASUS" nr 64 (lato 2012), s. 65–66). W ocenie Sądu wskazuje na to już brzmienie art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s., w którym wyróżniono jedynie dwie kategorie zasiłków "celowych" – nazwanych odpowiednio: "zasiłek celowy" (przywoływany m.in. w art. 39, art. 40 i art. 41 pkt 2 u.p.s.) oraz "specjalny zasiłek celowy" (przewidziany w art. 41 pkt 1 u.p.s.). Wynika to także – jak trafnie wskazano w ww. wyroku NSA – z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.s., który wyraża zasadę, iż pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis art. 40 u.p.s. normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Jednakże uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu, w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Czym innym jest bowiem przesłanka kryterium dochodowego, a czym innym przesłanka wynikająca z art. 3 u.p.s. Podkreślić należy – w ślad za motywami referowanego wyroku NSA – iż zasady zawarte zarówno w art. 3, jak i w art. 2 u.p.s. mają zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, choć z oczywistymi modyfikacjami wynikającymi z poszczególnych form tej pomocy. Pomoc społeczna jest bowiem – jak to juz wyżej wskazano – instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). W konsekwencji zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Dlatego zasadnie judykatura za chybiony uznaje pogląd, jakoby art. 40 ust. 2 u.p.s. odnosił się przede wszystkim do strat w majątku spowodowanych klęską żywiołową, a straty te należało rozumieć w kontekście działalności życiowej skarżącego, jego majątku, czy ma on możliwości zrekompensowania tych strat w inny sposób, a przede wszystkim na ile te są obiektywnie istotne dla wnioskodawcy (tak np. wyroki NSA: z 25.10.2011 r., I OSK 1236/11; z 18.07.2012 r., I OSK 827/12; z 25.06.2013 r., I OSK 824/13 – CBOSA). Zdaniem Sądu w niniejszym składzie przedstawione rozumowanie można odpowiednio odnieść także do art. 40 ust. 1 u.p.s. i przewidzianego w tym przepisie zasiłku celowego na pokrycie strat spowodowanych "zdarzeniem losowym". W świetle dotychczasowych uwag należy stwierdzić, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., może być przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową, lub klęska ekologiczną, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych (por. wyrok NSA z 25.10.2011 r., I OSK 1236/11, CBOSA). W przezwyciężaniu takich właśnie sytuacji wyraża się bowiem istota pomocy społecznej, zaś funkcja zasiłków celowych – zarówno tych uregulowanych w art. 39 u.p.s., jak i w art. 40 czy art. 41 u.p.s. – sprowadza się do zaspokojenia konkretnie określonej potrzeby bytowej (por. M.P Gapski, Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1236/11, "CASUS" nr 64 (lato 2012), s. 65). Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera wyczerpującej definicji legalnej terminu "niezbędna potrzeba bytowa". W art. 39 ust. 2 u.p.s. ustawodawca wskazał jedynie przykładowo (o czym świadczy użyty tam zwrot: "w szczególności"), że może w takim przypadku chodzić o pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego "bytowy" znaczy tyle, co "związany z materialnymi warunkami życia; dotyczący życia, egzystencji, istnienia (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Dlatego trafnie judykatura, dokonując językowej wykładni użytych przez ustawodawcę określeń, przyjmuje, że "niezbędna potrzeba życiowa", to potrzeba: bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować – potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (zob. wyrok WSA z 04.09.2014 r., II SA/Go 482/14, CBOSA); taka, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (zob. wyrok NSA z 03.10.2008 r., I OSK 1523/07, CBOSA); taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (zob. wyrok NSA z 30.09.2008 r., I OSK 1451/07, CBOSA). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, Skarżący wnioskował o zasiłek celowy ("świadczenie pieniężne") na pokrycie kosztów "restytucji spalonego mienia" – automatu ostrzarskiego – wykorzystywanego przezeń do pracy zarobkowej w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu "restytucja" tudzież naprawa uszkodzonego, nawet w wyniku pożaru, narzędzia (tu: automatu ostrzarskiego) wykorzystywanego w związku z działalnością gospodarczą wnioskodawcy nie stanowi potrzeby "bytowej" w przedstawionym wyżej rozumieniu. Zatem już z tego względu nie było możliwe przyznanie Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pieniężnego – zasiłku celowego – także na podstawie art. 40 u.p.s., na pokrycie kosztów owej restytucji (naprawy). Poza tym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie sposób było uznać wnioskowanej potrzeby za "niezbędną" w powyższym rozumieniu, skoro – jak trafnie zauważyły organy obu instancji – działalność gospodarcza, na potrzeby której ów automat ostrzarski miał być wykorzystywany, była już od kilku miesięcy przez Wnioskodawcę zawieszona. Odnosząc się zaś do argumentu skargi, że w ramach pomocy społecznej lepiej jest dawać "wędkę" (tu jak należy rozumieć: pieniądze na zakup lub naprawę spalonego narzędzia) niż "rybę", trzeba zauważyć, że wspieraniu, także finansowemu, aktywności zawodowej i działalności zarobkowej (w tym gospodarczej) osób fizycznych służą w pierwszym rzędzie instrumenty przewidziane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645), a nie świadczenia z pomocy społecznej, gdyż te ostatnie – jak to już wyżej wskazano – wolą ustawodawcy nakierowane zostały na zaspokajanie konkretnych potrzeb bytowych. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.