II OSK 1497/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2917/16 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2016 r. odrzucił skargę M. T. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że w świetle art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106 poz. 675 z późn. zm.), która (z pewnym wyjątkiem) weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z art. 52 ust. 1 tej ustawy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przepis ten, na podstawie art. 64 ust. 1 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd przyjął, że inwestorem jest wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli [...] sp. z o.o. w S.. Zasadnicza zmiana treści art. 53 ust. 5 omawianej ustawy polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 kpa, przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 kpa. Od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 kpa. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (względnie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy) przysługuje wyłącznie inwestorowi. Należało zatem przyjąć, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Zatem wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który skarżącym być nie może. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła skargę kasacyjną podnosząc zarzuty: -naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że przepisy te odnoszą się do sytuacji w której znalazła się skarżąca, a tym samym błędną identyfikację przedmiotu sprawy, w której zastosowanie znajduje art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015, poz. 412) oraz art. 106 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 upzp, -naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej obu instancji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. \Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, tym samym zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów. Postawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 k.p.a w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778) dalej zwana jako u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jest niezasadny. Stwierdzić należy, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy upoważniały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do tego by uznać, że zachodzą przesłanki uprawniające do odrzucenia skargi z uwagi na brak po stronie skarżącej legitymacji do zaskarżenia przez nią postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o uzgodnienie warunków zabudowy. Jak właściwie zaakcentował Sąd I instancji, w świetle art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p. w brzmieniu nadanym mu przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (tj. uzgodnień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana treści art. 53 ust. 5 powołanej ustawy w stosunku do regulacji obowiązującej przed 17 lipca 2010 r. wprowadziła więc ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie do inwestora. Przepisy u.p.z.p. nie regulują wprost kwestii legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jednak skoro legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgodnieniowego przyznano wyłącznie inwestorowi, to również wyłącznie inwestor ma legitymację do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2133/11, z dnia 2 października 2012 r., II OSK 2300/12, z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 743/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl Należało zatem przyjąć, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. W tej sytuacji zgodzić się należy z Sądem I instancji, że obowiązujące przepisy na dzień rozpatrywania sprawy czyniły wniesioną skargę nieskuteczną. Tym samym uznać należy, że Sąd prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.z.p., uznając ją za niedopuszczalną. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p.. Przepis ten stanowi, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Wprawdzie w przepisie tym jest mowa o zajęciu stanowiska przez organ w formie postanowienia, a przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania uzgodnieniowego. Należy jednak przyjąć, że na tego rodzaju postanowienie, wydane również w postępowaniu uzgodnieniowym, które jest postępowaniem incydentalnym w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Pozostałe strony postępowania mogą kwestionować tego rodzaju rozstrzygnięcie w odwołaniu od decyzji organu administracji publicznej I instancji. Ponadto niezasadne są zarzuty skarżącej w kwestii podważania sposobu działania organu administracji publicznej i jej podstaw prawnych, bowiem na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej na odrzucenie skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym istotnym jest wyłącznie badanie okoliczności sprawy, na podstawie których Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji, a nie jak twierdzi skarżąca, badanie podstaw wydawania rozstrzygnięć przed organy administracji publicznej. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty pominięcia przez Sąd I instancji art. 60 ust. 1 u.p.z.p., bowiem przepis ten stanowi m.in. który organ jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i nie ma żadnego związku z legitymacją skarżącej, która jest przedmiotem skargi kasacyjnej. W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.