II SA/Gl 971/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę. Pismem z dnia 6 września 2016 r. Wojewoda [...] zaskarżył do tutejszego Sądu uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Z. w [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że powyższy akt: 1) w § 7 ust. 2 reguluje kwestie sterylizacji i kastracji u odłowionych kotów w sytuacji, gdy delegacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt zezwala na uregulowanie w tego typu uchwale jedynie problematyki sterylizacji i kastracji zwierząt znajdujących się w schroniskach dla zwierząt, 2) nie reguluje szczegółowo kwestii usypiania ślepych miotów, 3) nie wskazuje, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, gospodarstwa rolnego celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Uchwała wskazuje za to, w § 11, stajnię miejską prowadzoną przez Urząd, znajdującą się w parku miejskim w Z. przy ul. [...]. W ocenie Wojewody stajnia taka nie spełnia kryteriów uznania za gospodarstwo rolne. W tym zakresie odwołał się do treści art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.), 4) w § 12 w sposób nieuzasadniony zawęża całodobową opiekę weterynaryjną wyłącznie do bezdomnych psów, kotów i zwierząt gospodarskich. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, opieka ta powinna zostać zapewniona wszystkim zwierzętom, 5) narusza art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis powyższy stanowi, że tylko zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt. Zatem, zadania określonego w pkt 8 tego przepisu nie będzie można powierzyć prowadzącemu takie schronisko, 6) narusza delegację zawartą w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż w ust. 3 "wprowadzenia do uchwały" określa zakres jej stosowania, a zakres ten wynika z ustawy. Organ nadzoru uznał wreszcie, że delegacja ustawowa nie przewiduje określenia celów programu, a skarżona uchwała takie cele w § 3 zawiera. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Szeroko odniósł się przy tym do zarzutów skargi. I tak, w kolejności wyżej przedstawionej stwierdził, że: Ad 1) § 7 ust. 2 programu reguluje kwestie sterylizacji i kastracji u odłowionych już kotów czyli tych, które znajdują się w schronisku, Ad 2) w § 10 programu zostało określone, że usypianie bezdomnych ślepych miotów zwierząt realizuje schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza zabiegów ich usypiania. Zatem sposób dokonywania tego zabiegu został wskazany i należy go analizować w powiązaniu z pozostałymi przepisami programu. Ad 3) wskazanie stajni miejskiej jako gospodarstwa właściwego do przetrzymywania zwierząt gospodarskich było prawidłowe. Posiada ona status gospodarstwa rolnego. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nadała jej numer ewidencyjny [...] wpisując do ewidencji producentów rolnych. Ad 4) określenie katalogu zwierząt objętych całodobową opieką weterynaryjną zawarte w § 12 programu należy rozpatrywać w nawiązaniu do ust. 3 "wprowadzenia do uchwały". W wyniku tej wykładni można dojść do wniosku, że całodobową opieką weterynaryjną zostały objęte wszystkie zwierzęta, za wyjątkiem dzikich. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko Głównego Lekarza Weterynarii przekazane mu pismem Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. Ad 5) Rada Miejska w Z. przyznała, że całodobowa opieka weterynaryjna jest sprawowana przez lekarza weterynarii za pośrednictwem schroniska, a nie jak stwierdzono w uchwale, przez samo schronisko. Uwzględnienie skargi w tym zakresie nie powinno jednak skutkować stwierdzeniem uchwały w całości. Ad 6) Określenie w ust. 3 "wprowadzenia" do programu nie narusza delegacji ustawowej. Odpowiada ono swoją treści całości delegacji zawartej w art. 11a ust. 2 ustawy o ochrony zwierząt. Odnosząc się wreszcie do zarzutu określenia celów programu Rada Miejska w Z. uznała, że określenie takich celów jest zgodne z delegacją zawartą w art. 11 a ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 466 ze zm.), należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, LEX nr 2036630, stwierdzono, że "do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Sąd na początku zwraca wreszcie uwagę, iż uchwała podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i jest adresowana organu wykonawczego gminy oraz podległych mu jednostek. Ta okoliczność również może mieć znaczenie przy ustalaniu stopnia "istotności" naruszenia prawa. Przede wszystkim Sąd uznaje, iż wprowadzenie do skarżonej uchwały w jej § 1 swego rodzaju "części ogólnej" nie jest sprzeczne z delegacją ustawową. Ustawodawca nie określił, jaką pod względem redakcyjnym formę powinna posiadać uchwała w sprawie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie. Wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli jest konsekwentne i logiczne, jest dopuszczalne w tego typu aktach. Podobnie sytuacja dotyczy określenia w skarżonej uchwale jej celów. Organ nadzoru nie wykazał, ażeby takie rozwiązanie stało w sprzeczności z delegacją ustawową, czy też w inny sposób naruszało prawo. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie uznaje za naruszenie prawa wyznaczenia stajni miejskiej jako gospodarstwa właściwego do przetrzymywania zwierząt gospodarskich. Jak wykazała Rada Miejska w Z. stajnia ta posiada status gospodarstwa rolnego. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nadała jej numer ewidencyjny [...] wpisując do ewidencji producentów rolnych. Niezależnie od tego wypada stwierdzić, iż odwołanie w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.) nie jest trafne. Celem tego aktu jest bowiem (co wynika z preambuły) wzmocnienie ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych. Niezależnie od tego warunki jakie winno w świetle tej ustawy spełniać gospodarstwo rolne mogą spowodować, iż zwłaszcza na terenie dużych gmin miejskich wskazanie gospodarstwa wyznaczonego do przetrzymywania zwierząt gospodarskich będzie niemożliwe. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. gospodarstwo rolne musi bowiem posiadać powierzchnię przynajmniej 1 ha. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego określenia zasad sterylizacji i kastracji kotów znajdujących się w schronisku skład orzekający przyznaje, iż treść § 7 ust. 2 nie jest do końca precyzyjna. Odnosi się bowiem do odłowionych kotów, w sytuacji gdy delegacja zawarta w ustawie wskazuje na zwierzęta znajdujące się w schronisku. Celem odławiania kotów jest jednak umieszczanie odłowionych w schronisku. Dlatego nie można przyjąć, iż sformułowanie skarżonej uchwały wypacza sens i istotę regulacji. Zgodnie z § 10 programu usypianie bezdomnych ślepych miotów zwierząt realizuje schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza zabiegów ich usypiania. W ocenie organu nadzoru taka realizacja delegacji ustawowej nie jest wystarczająca. Przytacza on na potwierdzenie swej tezy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 grudnia 2014 r o sygnaturze II SA/Wr 676/14. Sąd w niniejszej sprawie zajmuje jednak inne stanowisko. Usypianie ślepych miotów, aspekty biologiczno-techniczne tego zabiegu nie mogą być regulowane aktem podjętym przez organ uchwałodawczy gminy. Sposób dokonywania tego zabiegu winien wynikać z wiedzy weterynaryjnej, przy uwzględnianiu zasad ogólnych płynących z ustawy o ochronie zwierząt. Za częściowo uzasadniony można za to uznać zarzut dotyczący określenia podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Rada Miejska w Z. wskazała (w § 12 ust. 1 uchwały) "schronisko, poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii, z zakresie opieki weterynaryjnej". Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, realizacja tego zadania nie może zostać powierzona schronisku dla bezdomnych zwierząt. Doszło więc tu do naruszenia delegacji ustawowej, jednakże w sposób nieistotny. Biorąc pod uwagę całość przepisu uchwały należy przyjąć, iż skutek w postaci zapewnienia pomocy zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych będzie zapewniony przez właściwy podmiot – czyli lekarza weterynarii. Ostatni wreszcie zarzut dotyczy określenie katalogu zwierząt objętych całodobową opieką weterynaryjną zawarte w § 12 programu. Wskazano tam jedynie koty, psy i zwierzęta gospodarskie. Organ nadzoru podniósł, iż katalog powyższy winien obejmować wszystkie zwierzęta, w tym dzikie. Zagadnienie to jest sporne. Rada Miejska w Z. przedstawiła w tutejszym Sądzie pismo Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. (stanowiące odpowiedź na pismo Rady Miejskiej w Z.). Z pisma tego wynika, iż w ocenie Ministra program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie obejmuje zwierząt dzikich, gdyż takie nie mogą stać się bezdomne. Rada powołała się także na "Dobre praktyki w sprawie programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" opracowany przez Głównego Lekarza Weterynarii, gdzie zostało przedstawione takie samo stanowisko. Pozostaje jeszcze do oceny kwestia objęcia całodobową opieką weterynaryjną spośród zwierząt domowych jedynie psów i kotów. Tu zarzut skargi można uznać za słuszny, jednakże takie naruszenia prawa nie ma charakteru istotnego. Trudno wyobrazić sobie bowiem jakie inne zwierzęta "domowe" mogą ucierpieć w wyniku kolizji drogowej. Biorąc pod uwagę powyższe a także uwzględniając charakter prawny Programu opieki bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Uznał iż wskazane powyżej naruszenia prawa przez Radę Miejską w Z. nie mają charakteru istotnego