I OSK 1103/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 900/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 900/16) oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z informacją o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącej Starosta C. pismem z dnia 16 października 2013 r. wezwał ją do złożenia wyjaśnień. W dniu 12 listopada 2013 r. skarżąca oświadczyła, że leczy się psychiatrycznie oraz przedłożyła zaświadczenie lekarza psychiatry z dnia 7 listopada 2013 r., z którego wynikało, że występują u niej mieszane zaburzenia osobowości z okresami dekompensacji psychotycznej, ponadto jest leczona farmakologicznie, a leki nie powodują zaburzeń koncentracji i uwagi. W toku postępowania organ uzyskał informację z [...] Szpitala [...], potwierdzającą, iż strona trzykrotnie była pacjentką szpitala. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Starosta C. skierował M. M. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Obie ww. decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Gl 1216/14) z uwagi na naruszenia prawa procesowego oraz uchybienia w postępowaniu dowodowym. Ponownie prowadząc postępowanie, Starosta ustalił, że strona w okresie od 2010 do 2013 r., a także po dacie przedłożenia zaświadczenia lekarza psychiatry z dnia 7 listopada 2013 r., przebywała w [...] Szpitalu [...] w grudniu 2013 r. z rozpoznaniem schizofrenii paranoidalnej. Ponadto organ uzyskał oświadczenie lekarza, który wydał zaświadczenie z dnia 15 listopada 2013 r., że wystawiając je, nie miał wiedzy o leczeniu psychiatrycznym strony i w związku z tym nie kierował jej na dalsze badania. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta C. na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ponownie skierował M. M. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi – kategorii B. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Strona zeznała, iż leczyła się w szpitalu psychiatrycznym w latach 2010 – 2013 w związku z rozpoznaną u niej schizofrenią oraz przebywała w szpitalu z rozpoznaniem schizofrenii paranoidalnej w grudniu 2013 r., a więc po dacie wystawienia zaświadczenia z dnia 15 listopada 2013 r. Ponadto lekarz oświadczył, że wydając zaświadczenie nie wiedział o leczeniu psychiatrycznym. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. M., zarzucając jej naruszenie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 75 ust 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz art. 86 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 i art. 84 K.p.a. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż została spełniona przesłanka określona w art. 75 ust. ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, tj. "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia". Analizując wykształcone na tle tej przesłanki poglądy orzecznictwa, Sąd uznał że nie budzi większych wątpliwości, że w przypadku choroby skarżącej (schizofrenia paranoidalna) zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia dotyczą tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Oczywiście, jej aktualny stan zdrowia może być tego rodzaju, że choroba nie ma wpływu na ową zdolność, jednak w sytuacji, gdy choroba ta została stwierdzona u określonej osoby i jest ona poddana cały czas leczeniu, aktualny stan zdrowia powinien zostać ocenionych przez lekarza psychiatrę. To dopiero daje pewność braku zastrzeżeń wynikających ze stanu zdrowia kierowcy. W innym przypadku cały czas pozostaje wysokie prawdopodobieństwo uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia. Mają one charakter uzasadniony przede wszystkim z tego względu, że jej chorobę potwierdza zaświadczenie lekarza – specjalisty psychiatrii z dnia 7 listopada 2013 r. oraz fakt przebywania na leczeniu w związku z tą chorobą w szpitalu psychiatrycznym w latach 2010 – 2013, w tym także w grudniu 2013 r., potwierdzony przez nią samą. Uzyskane pozytywne orzeczenie uprawnionego lekarza z dnia 15 listopada 2013 r. oceny tej nie zmienia, bowiem wbrew wymogom lekarz ten nie miał wiedzy o chorobie i leczeniu psychiatrycznym skarżącej. Analizując tryb i zakres badań kierowców prowadzonych przez uprawnionych lekarzy regulowany w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 133), tj. § 4 ust. 1 i 3 oraz załącznik nr 9, Sąd uznał ze względu na wprowadzenie w błąd lekarza prowadzącego badanie za niewiarygodny dowód w postaci orzeczenia lekarskiego z dnia 15 listopada 2013 r. Wobec powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadne okazały się być zarzuty podnoszone w skardze. Materiał sprawy został zebrany w sposób wyczerpujący i właściwie rozważony, a organy dostosowały się do oceny oraz wskazań zawartych w zapadłym uprzednio wyroku. Wyjaśniły sprawę orzeczenia lekarskiego z dnia 15 listopada 2013 r. i oceniły moc dowodową tego dokumentu, zwłaszcza w kontekście oświadczenia lekarza sporządzającego orzeczenie oraz informacji uzyskanych o przebywaniu skarżącej w szpitalu w grudniu 2013 r. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 104 K.p.a. w zw. z art. 75 ust 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, iż zachodzą uzasadnione i poważne wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej uzasadniające skierowanie jej na dodatkowe badania lekarskie, zwłaszcza w oparciu o oświadczenie lekarza oraz o jej zeznania zgromadzone w innych postępowaniach, podczas gdy ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie II SA/Gl 909/15 wyraźnie wskazał, iż organy administracji publicznej związane są orzeczeniami lekarskimi w sprawach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, co powoduje w ocenie skarżącej iż niedopuszczalnym było przeprowadzenie dowodu z oświadczenia lekarza ponad osnowę dokumentu w postaci zaświadczenia oraz wobec jej odmowy składania wyjaśnień niedopuszczalnym było przeprowadzenie dowodu z jej zeznań złożonych w toku postępowań karnych, 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 84 art. 86 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów regulujących postępowanie, a w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z pisemnego oświadczenia lekarza oraz zeznań strony z innych postępowań pomimo, iż odmówiła ona skutecznie składania wyjaśnień, co spowodowało wadliwe ustalenie stanu faktycznego a przez to niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, albowiem z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, by stan zdrowia skarżącej uzasadniał skierowanie jej na badania. W oparciu o tak skonstruowane podstawy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zatwierdził wadliwie ustalony stan faktyczny, ustalony przy udziale osoby skonfliktowanej ze skarżącą, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. I tak zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (...), podlega m.in. osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W takiej sytuacji zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie. Co istotne, w świetle powyższego przepisu zastrzeżenia dotyczące stanu zdrowia muszą być "uzasadnione" i "poważne", a więc okoliczności ustalone przez organ muszą przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że z uwagi na stan zdrowia w stosunku do kierującego mogą występować przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami i powinny zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało zatem uprawnionym w tym zakresie lekarzom. Sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia" zawarte w analizowanym przepisie należy interpretować zgodnie z celem ustawy, którym jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym i zapobieżenie zagrożeniom w ruchu drogowym, spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia może uniemożliwiać sprawne prowadzenie pojazdów. Psychofizyczna kondycja kierowcy jest ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Dla zachowania bezpieczeństwa niezbędne jest więc czuwanie nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w czasie późniejszym, kiedy korzystają z tych uprawnień. Stąd też ingerencja organów administracji w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierowcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 605/14 i 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1938/17– orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, iż organy administracji prawidłowo przyjęły, że w stosunku do skarżącej zachodzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Świadczy o tym przede wszystkim fakt stwierdzenia u niej choroby psychicznej i leczenia w szpitalu psychiatrycznym. Nie jest przy tym tak, a do czego zmierza argumentacja skargi kasacyjnej, że okoliczność wydania przez lekarza orzeczenia lekarskiego z dnia 15 listopada 2013 r. jest dla organu wiążąca i nie podlegają jakiejkolwiek ocenie okoliczności jego wydania. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 80 K.p.a.: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona", zaś w świetle art. 7 K.p.a.: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy, lekarz wydający zaświadczenie – co sam przyznał – nie posiadał wiedzy o fakcie leczenia psychiatrycznego skarżącej, co w konsekwencji prowadzi do wadliwości w procedurze wydawania takiego orzeczenia, to nie jest znany rzeczywisty stan zdrowia skarżącej i możliwości kierowania przez nią pojazdami. To z kolei wzmacnia tylko przekonanie o pojawiających się w stosunku do osoby skarżącej wątpliwościach i konieczności wydania decyzji jak kontrolowana w sprawie. Za błędną należy natomiast uznać argumentację strony skarżącej sprowadzającą się do kontestowania wszelkich działań organów administracyjnych. Wbrew zresztą twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej skarżąca nie odmawiała we wstępnej fazie postępowania administracyjnego składania wyjaśnień, zaś fakt jej leczenia w szpitalu psychiatrycznym jak i stwierdzonej choroby został potwierdzony innymi dowodami i nie był kwestionowany nawet przez samą skarżącą. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zgłoszone w skardze kasacyjnej oba zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 84 art. 86 i art. 107 § 3 K.p.a. a także art. 104 K.p.a. w zw. z art. 75 ust 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Stan faktyczny sprawy został w sprawie dostatecznie wyjaśniony i wynikały z niego przesłanki do wydania badanej w sprawie decyzji. Podkreślić również należy, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych wątpliwości. W wyniku przeprowadzonego badania może się bowiem okazać, że mimo stwierdzenia u skarżącej zaburzeń depresyjnych jest ona w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nie ma przy tym znaczenia argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zaburzenia skarżącej miały miejsce w odległej przeszłości, a obecnie dzięki przyjmowanym lekom w ogóle nie występują. Twierdzenia te nie zostały bowiem potwierdzone żadną opinią lekarską i z tych względów organ jest uprawniony do żądania potwierdzenia przez uprawniony do tego podmiot, że stan zdrowia skarżącej pozwala na kierowanie przez nią pojazdem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.