II SA/Gd 651/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 8 czerwca 2016 r., nr [...] Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił M. i K. P. (skarżącym) wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - tzw. wymienników ciepła na budynek usługowy - szkołę, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] (obręb ) przy ul. J. w T. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy organ I instancji nie był uprawniony do pozytywnego ustosunkowania się do żądania stron wnioskujących poprzez wydanie przedmiotowego zaświadczenia, ponieważ po dokonanej konfrontacji treści stawianego przez strony żądania określonego wnioskiem a dokumentacją pozostającą w dyspozycji organu tj. obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, okazało się, iż z uwagi na określone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu dz.nr [...] (obręb) przy ul. J. w T. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oraz mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową wyposażoną w wyznaczone planem tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem UZ brak było podstaw do wydania zaświadczenia stwierdzającego zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącej zabudowy tzw. wymienników ciepła na zabudowę usługową- budynek szkoły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż przed wydaniem przedmiotowego zaświadczenia organ I instancji zobligowany był do oceny zgodności istniejącej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania zaświadczenia w zakresie obowiązującej na wskazanym terenie funkcji zasad i warunków zagospodarowania terenu. Z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień złożenia wniosku wynika jednoznacznie, iż teren określonych działek w tym dz. nr [...] położonej przy ul. J. w T. przeznaczony został głównie pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej w udziale 30% w ogólnej powierzchni budynku mieszkalnego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze pewną hierarchię zapisów m.p.z.p zgodnie z § 5 ust. 4 II Rozdziału planu "Ustalenia Ogólne dla całego obszaru" dla strefy miejskiej z przewagą zabudowy mieszkaniowej o wysokim wskaźniku intensywności zabudowy w której wydzielono 5 jednostek urbanistycznych, oznaczonych na rysunku Planu symbolami UMW1, UMW2, UMW3, UMW4, UMW5 ustalono że - 1/ przeznaczenie podstawowe obejmuje-zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wolnostojącą IV,V,IV 1X1 kondygnacyjną i wyznaczoną na rysunku planu zabudowę z zielenią towarzyszącą oznaczoną symbolem UZ; 2/ przeznaczenie uzupełniające obejmuje - wyznaczone na rysunku planu usługi publiczne ośrodkotwórcze, oznaczone symbolem UO oraz wyznaczone na rysunku planu tereny sportu i rekreacji oznaczone symbolem US oraz tereny zieleni urządzonej (ZP), ogrodów działkowych (ZD) i cmentarzy (ZG). Pkt 3 planu został skreślony, a zgodnie z pkt. 4/ uszczegółowienie przeznaczeń przypisanych poszczególnym jednostkom urbanistycznym zawarte jest w Rozdziale III. Z analizy ustaleń szczegółowych dla jednostek urbanistycznych i terenów m.p.z.p gdzie dla przedmiotowej nieruchomości obowiązują zapisy wynikające z § 25-UMW4-"S." pkt. 1-4 wynika, że dz.nr [...] (obręb) nie jest zlokalizowana w liniach rozgraniczających tereny o których mowa w tym zapisie planu miejscowego. W związku z powyższym mając na uwadze pewną hierarchię planu brak jest zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego podstaw do pominięcia ustaleń szczegółowych tego planu i ocenić przeznaczenie terenu wyłącznie na podstawie ustaleń ogólnych planu zawartych w Rozdziale II. Z dyspozycji § 5 ust. 4 planu dla strefy miejskiej ustalono równorzędnie przeznaczenie podstawowe, przeznaczenie uzupełniające i uszczegółowienie przeznaczeń nie regulując przy tym możliwości odstąpienia od ostatniego wskazania. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżący podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania poprzez niezasadną odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] (obręb) przy ul. J. w T. 2. błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które pozostają w zgodzie z planowanym sposobem użytkowania przedmiotowego obiektu, a tym samym niesłuszną odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści. 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 218 § 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie tj. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z wyjaśnień dr inż. arch. B. B. oraz mgr inż. arch. R. K. - tj. osób sporządzających Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego na okoliczność dokonania prawidłowej wykładni Miejscowego Planu i wydania odpowiedniej treści zaświadczenia. 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania - poprzez odmowę wydania zaświadczenia o zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem, podczas gdy analogiczne zaświadczenie (o zgodności z planem) Skarżący otrzymali w 2013 roku dla tego samego obiektu, a miejscowy plan od tego czasu nie uległ w tym zakresie zmianie. Obecna odmowa wydania zaświadczenia stanowi zatem wyraz niekonsekwencji Organu i dokonywania odmiennej interpretacji tych samych zapisów miejscowego planu przez ten sam Organ, co burzy zaufanie Skarżących do działania władzy publicznej, która jak się wydaje działa w sposób wysoce uznaniowy. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 8 czerwca 2016 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na ich rzecz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2016 r., poz. 290 – dalej jako "Prawo budowlane") zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć między innymi zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Zgodnie natomiast z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia wynikał z wymagań określonych w cytowanym wyżej art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1277/11 (dostępny w CBOSA), że zaświadczenie, o którym mowa nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Należy zauważyć, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędny jest więc pogląd, że wystarczyło w zaświadczeniu przytoczyć zapisy planu. Gdyby ustawodawcy w tym przypadku chodziło tylko o przedstawienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego miałby inne brzmienie. W zaświadczeniu tu omawianym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należało zatem odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Właściwym dla zamierzenia budowlanego skarżących jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta T. uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 27 stycznia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. P. z 2005 r., Nr 28, poz. 569 ze zm.) – dalej jako "m.p.z.p.". Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – dalej jako "u.p.z.p.") w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Nieruchomości będące w dyspozycji skarżących, to jest działka o numerze [...] stanowiąca ich własność oraz dzierżawiony od Spółdzielni Mieszkaniowej w T. fragment działki o numerze [...] leżą na terenach objętych m.p.z.p. w jednostce urbanistycznej "S.", oznaczonej symbolem UMW4, należącej do strefy miejskiej. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 7b m.p.z.p. dostosowywanie zagospodarowania do standardów europejskich oznacza w strefie miejskiej: zespoły zabudowy o wysokiej intensywności zabudowy wraz z usługami publicznymi poziomu podstawowego (szkoły, przedszkola, przychodnie zdrowia, obiekty kultury, świątynie, poczty, podstawowe obiekty handlu i gastronomii, rzemiosła, sportu, rekreacji) o wskaźniku intensywności zabudowy 0,5 - 0,9. Właściwy dla nieruchomości będących w dyspozycji skarżących symbol UMW oznacza według załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem") tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Stosownie natomiast do § 4 pkt 1 rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Z powyższego wynika, że teren, na którym planowana jest inwestycja skarżących przeznaczony jest zarówno do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jak też do zabudowy usługowej. Natomiast z uwagi na położenie tych nieruchomości w strefie miejskiej właściwe dla tej lokalizacji są usługi publiczne stopnia podstawowego, w tym wymienione w § 5 ust. 2 pkt 7b m.p.z.p. - szkoły, co stanowi zamierzony przez skarżących sposób użytkowania obiektu budowlanego. Zawarte w rozdziale III m.p.z.p. ustalenia szczegółowe dla jednostki urbanistycznej "S.", oznaczonej symbolem UMW4 zawarte w § 25 ust. 2 pkt 2 – 4 określając przeznaczenie podstawowe, uzupełniające i niedozwolone przedmiotowego terenu nie powinny być sprzeczne zarówno z oznaczeniem tego terenu wynikającym z treści rozporządzenia jak i ustaleń ogólnych dla całego obszaru m.p.z.p. A nawet w przypadku, gdy treść ustaleń szczegółowych m.p.z.p. jest odmienna od ustaleń ogólnych, w tym § 5 ust. 2 pkt 7b m.p.z.p., dokonywana w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wykładnia postanowień planu powinna być w ocenie Sądu korzystna dla skarżących. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji Sąd na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.