I SA/Wa 1550/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Miasta P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], arkusz mapy 16 jako działka nr [...] o pow. 0,0521 ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P. - utrzymała w mocy tę decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyło Miasto P.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], arkusz mapy 16 jako działka nr [...] o pow. 0,0521 ha. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wniosło Miasto P. wskazując, iż organ I instancji błędnie przyjął, iż Zakłady [...] w P. otrzymały działkę nr [...] na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 1959 r. Przedmiotowe zakłady nie posiadały bowiem w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości prawa zarządu w formie przewidzianej przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ wskazał, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Ponadto, decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Zdaniem Komisji, prowadząc postępowanie w tym trybie w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy przedmiotowe mienie stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Następnie - po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy powyższe mienie należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ powinien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z 10 maja 1990 r., wyłączające dane mienie spod komunalizacji ex lege. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż Skarb Państwa nabył własność spornej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) od osoby fizycznej (akt notarialny z dnia [...] grudnia 1959 r., rep. [...]). Komisja wskazała, iż nabycie nieruchomości w tym trybie następowało na rzecz Państwa, zgodnie z przedmiotową ustawą jak i obowiązującą w tym czasie zasadą niepodzielności własności państwowej. Organ wskazał ponadto, iż wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r. Sąd Rejonowy [...] w P. uzgodnił stan prawny przedmiotowej nieruchomości, w ten sposób iż w dziale II tej księgi jako właściciela nieruchomości wpisał Skarb Państwa w miejsce Zakładów [...] w P. Przedsiębiorstwa Państwowego. Powyższe oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa. Komisja wskazała, iż obowiązujące w dacie zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1959 r. przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa własności nieruchomości. Jednakże, w ocenie organu, nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania (por. wyrok NSA z w 24 czerwca 1982 r., sygn. akt SA/Po 210/82). Dodatkowo, organ wskazał na dalej idące stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92, uznał, że "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości". Komisja podniosła, iż w dniu nabycia przez Skarb Państwa - Zakłady [...] w P. (Przedsiębiorstwo Państwowe), tj. w dniu [...] grudnia 1959 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z tej przyczyny, nie znajdzie zastosowania art. 8 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie zaś art. 38 ww. ustawy stanowiący, iż tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu łub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Komisja wskazała, iż ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości utraciła moc na podstawie art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Jednocześnie art. 87 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W ocenie Komisji, skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała własnością Skarbu Państwa w zarządzie Zakładów [...] w P. Przedsiębiorstwo Państwowe, to tym samym nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż nie była w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto P.. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędną interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego; - art. 5 ust. 1 art. pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., Nr 32, poz. 191) poprzez błędne uznanie, że działka nr 58 nie podlega komunalizacji w myśl tego przepisu; - art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., Nr 32, poz. 191) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie podczas, gdy powyższe rozporządzenie nie wymienia Zakładu [...] w P.. Powołując się na powyższe skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi Miasto wskazało, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, że Zakłady [...] w P. otrzymały działkę nr [...] w zarząd na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1959 r. Tym samym, błędnie ustalono, że ziściła się przesłanka odmawiająca komunalizacji zawarta w art. 11 ust.1 pkt 2 ustawy. W ocenie skarżącego, Zakłady [...] w P. nie posiadały w dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do działki nr [...] prawa zarządu w formie przewidzianej przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest nie posiadały decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o ustanowieniu prawa zarządu zarząd nieruchomością, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, za zezwoleniem organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub umowy o nabyciu nieruchomości. Skarżący zarzucił stanowisku Komisji sprzeczność z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt 1926/11, który stwierdził, że prawo zarządu nieruchomością danego przedsiębiorstwa musi zostać wykazane dokumentem. Ponadto, zarzucił, iż Zakłady [...] w P. nie zostały zaliczone do kategorii podmiotów, w stosunku do których wyłączono komunalizację na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., ponieważ nie zostały ujęte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych oraz jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U z 1990 r. Nr 51, poz. 301) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2016 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], arkusz mapy 16 jako działka nr [...] o pow. 0,0521 ha. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od osoby fizycznej na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 1959 r. (akt notarialny Repertorium [...]), zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70), zwanej dalej "ustawą z 12 marca 1958 r.". W myśl art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Co istotne, nabycie nieruchomości w tym trybie następowało zawsze na rzecz Państwa. Do takiego wniosku prowadzi treść art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym to przepisem wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W każdym zatem wypadku wywłaszczenia na postawie ustawy z 12 marca 1958 r. nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 22 lipca 1952 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 1250/10) . Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej: "Przepisami wprowadzającymi", grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających – do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r., I OSK 592/14, dostępny w bazie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Do rozważenia pozostaje zatem pytanie, czy w stanie prawnym, który obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r. (to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie niż decyzja administracyjna. Wskazać trzeba, iż na to pytanie odpowiedział już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 1982 r., SA/Po 210/82, wskazując, iż wprawdzie w dacie zawarcia umowy obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania. Wskazać również należy na dalej idące stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., III ARN 15/92, LEX 9566, uznał, że "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości". Sąd w składzie orzekającym wskazane poglądy podziela. W ocenie Sądu, to samo można powiedzieć na tle stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., czyli w dniu [...] grudnia 1959 r. (to jest w dniu zawarcia umowy sprzedaży w niniejszej sprawie), co było konsekwencją przywoływanej wyżej tezy o jednolitej własności państwowej na gruncie art. 8 Konstytucji PRL (por. uchwała Sądu Najwyższego z 16 października 1961 r., I CO 20/61, OSNC 1962/2/41 oraz wyrok SN z 15 kwietnia 1966, I Cr 80/66, OSNC 1967/2/24). Powołane wyżej poglądy znalazły potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnej wersji (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z powołanym przepisem, "Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie." W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. był to już art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepis ten odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania jakichkolwiek dodatkowych aktów (tak też wypowiedział się Sąd Najwyższy we wspomnianym wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92, LEX 9566). Tak bowiem można odczytywać zwrot "(...) nabyte (...) w drodze umowy pozostają w ich zarządzie." Prawidłowo zatem przyjęły organy orzekające, powołując się na treść art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r. oraz art. 87 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu pierwotnym), że sporna nieruchomość przeszła z mocy prawa najpierw w użytkowanie a następnie w zarząd i że w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała ona w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] w P.. Skoro działka nr [...] będąca własnością Skarbu Państwa pozostawała we wspomnianej dacie w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] w P., to nie podlegała ona komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., gdyż nie stanowiła mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Z podanych przyczyn, zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uznać należało za niezasadny. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 11 powołanej ustawy w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W ocenie Sądu, okoliczność, że ww. rozporządzenie nie wymienia Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] w P. w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nie oznacza, że jego nieruchomość podlegała komunalizacji. Podkreślić trzeba, iż wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. nawiązuje do art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. w ten sposób, że wyłącza spod komunalizacji mienie, które - przede wszystkim - odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1-3 tej ustawy. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie odpowiadało wskazanym w wymienionych przepisach standardom procedury administracyjnej. Z akt sprawy wynika, iż organy zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy a ocena tego materiału została przez nie dokonana zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poczynione zaś ustalenia rzetelnie przedstawiono w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć. Końcowo wskazać trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie nie znajdzie zastosowania przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r. jako dotyczący odmiennego stanu faktycznego i prawnego, niż okoliczności tej sprawy. W przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia z konkretnie oznaczoną w akcie notarialnym nieruchomością, a podstawą prawną zarządu jest czynność prawna, a nie - jak w tamtej sprawie - przepisy ustrojowe odnoszące się do konkretnego przedsiębiorstwa państwowego, które nie wskazywały na prawa do danej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.