II OZ 209/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2724/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2724/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] października 2016 r. C. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, złożyła skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nakładające na C. Sp. z o.o. z/s w W. opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł. Skarżąca zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarga nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia a tym samym istnieje niebezpieczeństwo orzeczenia nakazu rozbiórki nośnika reklamowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności stanowi zatem w świetle powyższej regulacji, odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. i dotyczy jedynie okoliczności faktycznych o charakterze wyjątkowym. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w drodze egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej nie dotyczy ani nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty, ani stwierdzenia istnienia takiego obowiązku. Przedmiotowa opłata nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej, co może stać się podstawą do wydania decyzji administracyjnej, która podlega odrębnemu zaskarżeniu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia NSA: z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 44/08; z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 114/08), Sąd stwierdził, że postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej nie podlega wykonaniu w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, gdyż orzeka ono wyłącznie o wysokości tej opłaty i nie jest źródłem obowiązku podlegającego przymusowej realizacji. Tym samym, w ocenie Sądu, postanowienie to nie nadaje się do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania, gdyż nie wywołuje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu podnoszona przez skarżącą okoliczność dotycząca tego, że w przypadku braku wstrzymania wykonania postanowienia organ będzie mógł wydać decyzję o rozbiórce, oznacza jedynie, że przypadku ewentualnego wydania decyzji rozbiórkowej przez organ, skarżąca będzie mogła wnioskować o jej wstrzymanie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Powołane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2017 r. całości zaskarżyła C. Sp. z o.o. z/s w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wyklucza wstrzymania wykonania postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, albowiem wyklucza jedynie wstrzymanie wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz zastrzega przepis ustawy szczególnej. W ocenie skarżącej, w odniesieniu do postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej nie mają zastosowania ww. wyłączenia zastosowania instytucji wstrzymania wykonania. Prawidłowa wykładnia art. 61 § 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Sąd może wstrzymać wykonanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej a wnioskodawca powinien wykazać niebezpieczeństwo wystąpienia szkody lub skutków trudnych do odwrócenia, które jednak nie muszą nastąpić. Skarżąca podkreśliła, że we wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia MWINB z dnia [...] września 2016 r. wykazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarga na ww. postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania a tym samym istnieje niebezpieczeństwo orzeczenia nakazu rozbiórki nośnika reklamowego. Dalej skarżąca podniosła, powołując się na pogląd zawarty w postanowieniu NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1016/16, że wstrzymanie wykonania powołanego wyżej postanowienia stanowiłoby w niniejszej sprawie realizację celu instytucji wstrzymania wykonania orzeczenia, ponieważ byłoby podstawą do ukształtowania stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania skargi, w zakresie zapobieżenia orzeczeniu rozbiórki a tym samym trudnym do odwrócenia skutkom i znacznej szkodzie. Skarżąca wskazała, że przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem powyższy przepis prawa nie wymaga od skarżącej wykazania, że szkoda lub skutki trudne do odwrócenia muszą nastąpić. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie istnieje takie niebezpieczeństwo, co znajduje swoje potwierdzenie w uzasadnieniu ww. postanowienia MWINB. Ponadto w postanowieniu tym organ wskazał, że skarżąca będzie mogła wówczas wnioskować o wstrzymanie wykonania decyzji o nakazaniu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w tym przepisie. W art. 61 § 3 p.p.s.a. określono przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z powyższym przepisem, Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jeżeli w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. było postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nakładające na skarżącą C. Sp. z o.o. z/s w Warszawie opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł. W rozpatrywanej sprawie przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie widział potrzeby wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na to, że nie podlega ono przymusowemu wykonaniu, co powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu zasługuje na akceptację. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. A zatem, przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010 s. 192; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23.01.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54; Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5/26; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013 s. 360-362, nb 2, 3). Postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie dotyczy ani nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty, ani stwierdzenia istnienia takiego obowiązku. Przedmiotowa opłata nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej, co może stać się podstawą do wydania decyzji administracyjnej, która podlega odrębnemu zaskarżeniu. Z powyższego wynika, że postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej nie podlega wykonaniu w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, gdyż orzeka ono wyłącznie o wysokości tej opłaty i nie jest źródłem obowiązku podlegającego realizacji (por. postanowienia NSA z dnia: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OZ 303/07; z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 44/08; z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 114/08). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, który ocenił, że skarżąca nie przedstawiła takiej argumentacji, która uzasadniałaby wstrzymanie wykonanie zaskarżonego postanowienia. Zarówno we wniosku o wstrzymanie, jak i w zażaleniu skarżąca podaje, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarga nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia, a co za tym idzie istnieje niebezpieczeństwo orzeczenia nakazu rozbiórki nośnika reklamowego. Takie rozumowanie skarżącej jest nieprawidłowe i nie znajduje swojego oparcia w brzmieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić trzeba, że nałożoną postanowienie opłatę legalizacyjną skarżąca może, ale nie musi uiścić, przy czym zaskarżone postanowienie - jak zostało już wyjaśnione powyżej - nie może być wykonane w drodze przymusu. Natomiast kwestia dalszego toku postępowania - w sytuacji gdy skarżąca nie uiści tej opłaty i zostanie nakazana przez organ rozbiórka ww. nośnika reklamowego - nie może być postrzegana jako bezpośredni skutek wykonania zaskarżonego postanowienia w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Rację ma też Sąd pierwszej instancji twierdząc, że ewentualna rozbiórka, która może być pośrednim skutkiem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, będzie tym orzeczeniem, którego ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania skarżąca będzie mogła żądać. W świetle powyższego podnoszony przez skarżącą zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.