II GSK 1314/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 862/14 w sprawie ze skargi [A.] w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [A.] w B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 862/14 po rozpoznaniu skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w Białymstoku na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 2 stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego – uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Farmaceutycznego w Olsztynie z 23 października 2013 r. i stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądził koszty postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Okręgowa Izba Aptekarska w Białymstoku pismem z 3 października 2013 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Olsztynie o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej położonej w E. przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaakcentowała, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem Skarżącej wszelkie zachowania, sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Olsztynie postanowieniem z 23 października 2013 r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego uznając, że nie wykazała ona powiązania pomiędzy jej statutowymi zadaniami, a konkretną sprawą o naruszenie art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm. – dalej: p.f.). Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia wniesionego przez Okręgową Izbę Aptekarską w Białymstoku, postanowieniem z 2 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy dokonując analizy wniosku Okręgowej Izby Aptekarskiej w Białymstoku uznał, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie. Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała interesu społecznego, którym powodowane jest jej działanie, a składając wniosek kierowała się wyłącznie partykularnym interesem samorządu zawodowego (korporacyjnego). Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane, jako narzędzie do działalności śledczej samorządu zawodowego wobec jego członków. Ponadto często stroną postępowania jest podmiot prowadzący aptekę niebędący farmaceutą i w związku z tym farmaceuta zatrudniony w takiej aptece, nie może ponosić odpowiedzialności, również zawodowej, za działania swojego pracodawcy. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, organem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny i tylko on może dokonać analizy danego działania podmiotu prowadzącego aptekę i ocenić, czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki, czy też nie. Organ stwierdził, że wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenie Okręgowej Izby Aptekarskiej do udziału w tym postępowaniu narażałoby interes strony. Okręgowa Izba Aptekarska jest bowiem zrzeszeniem farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Mogłoby to spowodować, że korzystając z praw przysługujących stronie miałaby dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę, czyli danych odnoszących się podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Analizując cele statutowe skarżącej organ stwierdził, że co prawda wskazano, że Rada Aptekarska kieruje działalnością Izby pomiędzy Zjazdami poprzez współdziałanie m.in. z organami władzy i administracji państwowej, jednak przez "współdziałanie" należy rozumieć czynności obejmujące np. wyrażanie opinii o rękojmi dla kierownika apteki, czy też opinii o udzieleniu, bądź cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki. Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł, że instytucja określona w art. 31 § 1 k.p.a. ma odmienny charakter. Współdziałanie, o którym mowa w statucie strony, powinno być realizowane przez uprawnienie, o którym mowa w art. 31 § 5 k.p.a., zgodnie z którym: "Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2014 r. uwzględnił skargę wniesioną przez Okręgową Izbę Aptekarską w Białymstoku. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w istniejącym stanie prawnym interes społeczny, przemawia za dopuszczeniem do postępowania Okręgowej Izby Aptekarskiej, jako organizacji samorządowej. Sąd nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym udział Izby w postępowaniu może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. WSA stwierdził, że powyższy argument miał charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, a w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających, np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu, przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. Sąd pierwszej instancji zauważył także, że udział organizacji społecznej w sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Zaznaczył, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Zdaniem WSA, organ niezasadnie uznał, że po stronie Okręgowej Izby Aptekarskiej w Białymstoku istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca naruszył zakaz reklamy apteki. Zdaniem Sądu nie jest to okoliczność, która uzasadniałaby odmowę dopuszczenia organizacji samorządowej do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek. Powołana jest bowiem, z racji pełnienia funkcji statutowych, do wskazywania organowi zauważonych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego. Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Natomiast w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku należytej analizy okoliczności sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w szczególności w zakresie podnoszonych przez organ argumentów odnośnie kwestii dotyczących braku po stronie Okręgowej Izby Aptekarskiej w Białymstoku interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej do udziału b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. w sytuacji, w której po stronie Okręgowej Izby Aptekarskiej w Białymstoku brak jest interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, co skutkowało niezasadnym uchyleniem postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 2 stycznia 2014 r. i poprzedzającego je postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 23 października 2013 r. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie norm prawa materialnego tj: a) art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 136 poz. 856 ze zm.) w związku z art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów przyjmując, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego uzasadniającego udział Okręgowej Izby Aptekarskiej w Białymstoku w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę, zakazu reklamy są przepisy stanowiące, że do zadań Izby należy sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty jak też, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i polega m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Okręgowa Izba Aptekarska w Białymstoku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie nie wystąpiły wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są trafne. W pierwszej kolejności oceny wymagał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powołany przepis może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto natomiast, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). W takich bowiem przypadkach wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przeprowadzona analiza wykazała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów skarga zasługuje na uwzględnienie. Umożliwiło to przeprowadzenie kontroli instancyjnej stanowiska Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób wyczerpujący i pogłębiony dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wyjaśniając, że interes społeczny Okręgowej Izby Aptekarskiej w Białymstoku, przemawiający za wszczęciem na jej wniosek postępowania administracyjnego w przedmiocie prowadzenia reklamy ogólnodostępnej apteki wynikał zarówno z potrzeby ochrony zdrowia publicznego osób korzystających z usług farmaceutycznych, jak i konieczności wypełniania przez Okręgową Izbę Aptekarską w Białymstoku swoich statutowych i ustawowych uprawnień. W tym miejscu należy zauważyć, że niewątpliwie kryterium "interesu społecznego" jest niedookreślone, a jego treść zmienia się w czasie zależnie od wartości uznawanych za ważne w społeczeństwie (P. Gołaszewski, K. Wąsowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 153). W poddanym kontroli instancyjnej wyroku, Sąd pierwszej instancji w prawidłowy sposób odniósł tę niedookreśloność pojęcia "interesu społecznego" do realiów powstałej sprawy. Uwagi Sądu dotyczące konieczności zapewnienia ochrony interesów zawodowych społeczności aptekarzy w sytuacji zagrożenia zasad uczciwej konkurencji oraz przestrzegania takich samych zasad prowadzenia działalności gospodarczej nie miały charakteru arbitralnego i nie wykroczyły poza obręb analizowanego pojęcia. Stwierdzić należy, że w ramach oceny, czy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione rozważyć należy, czy pomiędzy celami statutowymi organizacji, a przedmiotem sprawy administracyjnej zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi bowiem zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji nie jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to uznać należy, że zachodzi wskazany wyżej związek prawny, a tym samym spełniona zostaje przesłanka wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym, wbrew zarzutom Głównego Inspektora Farmaceutycznego, w rozpoznawanej sprawie istniały pełne podstawy do uwzględnienia omawianej przesłanki Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Farmaceutyczny formułując drugi zarzut kasacyjny niezasadnie powołał się w jego uzasadnieniu na inne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż zostały one wydane w odmiennych realiach faktycznych i nie miały charakteru wiążącego dla Sądu pierwszej instancji w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. Przykładowo w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 689/13 skarga została oddalona, ponieważ Izba Aptekarska wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które w ogóle nie zostało wszczęte. Niezasadny okazał się także jedyny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak zostało to już powyżej zauważone, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w prawidłowy sposób odniósł niedookreśloność pojęcia "interesu społecznego" do realiów sprawy. Twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r. nie można postawić zarzutu arbitralności oraz automatyzmu w ustaleniu zbieżności pomiędzy treścią statutu Okręgowej Izby Aptekarskiej w Białymstoku oraz zaistnieniem po jej stronie interesu społecznego do wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski musi dbać aby warunki w jakich pracują farmaceuci pozwalały im postępować zgodnie z zasadami prawa i etyki, w tym by byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że jednym z niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zawodu przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której są zatrudnieni zakazanej reklamy. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej (załącznik do uchwały Nr VI/25/2012 Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r.), "Aptekarz nie reklamuje siebie i swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem i dobrymi obyczajami". W sytuacji wykonywania zawodu farmaceuty w aptece prowadzonej przez przedsiębiorcę niebędącego farmaceutą może dochodzić do uzależnienia farmaceuty od właściciela apteki. W taki przypadku podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o stworzenie właściwych warunków pracy, umożliwiających przestrzeganie zasad wynikających z Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej jest samorząd zawodowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z normy wynikającej z art. 7 ust. 1 pkt 5 p.f. wynika kompetencja samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w każdym z dopuszczalnych przez prawo przejawów. Jednym z nich pozostaje prawo do zainicjowania postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w razie łącznego zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszczęcie postępowania na żądanie i dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej, której przedmiot działalności jest zbieżny z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.