VI SA/Wa 689/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Izby Aptekarskiej w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej Główny Inspektor) zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. (dalej Wojewódzki Inspektor) z [...] listopada 2012 r., którym odmówiono [...] Izbie Aptekarskiej w W. (dalej skarżąca) dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu, dotyczącym prowadzenia przez A. L. reklamy apteki ogólnodostępnej "A." w L. przy ulicy P. [...]. Jako podstawę organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej p.f. oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Izba Aptekarska w W. w lipcu 2012 r. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie prowadzenia reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 5 § 2 pkt 5 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 pkt 1, art. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 5-6 i pkt 9 oraz ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o Izbach Aptekarskich (j.t. Dz.U z 2008 r., nr 136, poz. 856 ze zm.); art. 94a ust. 1-4, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b oraz art. 129b ust. 2 p.f. We wniosku podała, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenia dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Do wniosku dołączono m.in.: pisma kierowane do pacjentów apteki, ofertę współpracy dla apteki, ofertę systemu [...], wzór umowy systemu [...] i regulamin funkcjonowania systemu [...], kopię ulotki Programu [...] oraz listę aptek honorujących legitymację Programu [...], wzór umowy o współpracy określający zasady uczestnictwa apteki w Programie Opieki Farmaceutycznej, kopię kuponów do realizacji w sieci aptek Programu Opieki Farmaceutycznej i kopię ulotki "Witamy w Programie Opieki Farmaceutycznej". [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. wniosku poprzez nadesłanie statutu Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. oraz do: 1. wskazania związku przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym; 2. skonkretyzowanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczenia jej do toczącego się postępowania; 3. wykazanie zasadności udziału jej w postępowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia lub wnosi o dopuszczenie na prawach strony do postępowań już prowadzonych; 4. uprawdopodobnienie, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (dla interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi skarżąca powołała jako cel statutowy § 5 tiret 6 statutu, zgodnie z którym jej Rada kieruje działalnością Izby w okresie pomiędzy zjazdami skarżącej, w szczególności poprzez współdziałanie z organami władzy i administracji państwowej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Natomiast jako interes społeczny powołała ratio legis wprowadzenia zakazu reklamy aptek. Wojewódzki Inspektor odmawiając dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu na prawach strony stwierdził po pierwsze, że aby organizacja społeczna dopuszczona została do postępowania na prawach strony musi wykazać, że jest to uzasadnione celami statutowymi owej organizacji oraz przemawia za takim dopuszczeniem interes społeczny. Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek przemawiających za dopuszczeniem skarżącej - organizacji społecznej, do postępowania, tj. istnienie interesu społecznego i celów statutowych organizacji, które przemawiałyby za wstąpieniem do prowadzonego postępowania administracyjnego. Nadto podniósł, że postępowanie w sprawie reklamy ww. apteki nie jest prowadzone, z tego też względu niemożliwym jest dopuszczenie jej do udziału w nim. Organ nadmienił przy tym, że skarżąca odrębnym wnioskiem zażądała wszczęcia takiego postępowania, jednakże wniosek o wszczęcie jest rozpatrywany w innym postępowaniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Cytując ten przepis stwierdziła, że organ rozpatrując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenia jej do udziału bada czy zostały spełnione kumulatywnie obie wymienione w tym przepisie przesłanki. Przy czym organ nie dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym, ale postanowienie o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter związany. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że samorząd aptekarski został utworzony, a jego działalność uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. nr 136, poz. 856, ze zm.) w celu realizacji art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zawód farmaceuty jest zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, co zostało potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach. Art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi zaś, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających w szczególności na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a p.f., zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP. Skarżąca stanęła na stanowisku, że nie ma wątpliwości, że postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, skoro izba sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Uczestniczenie apteki w niedozwolonej reklamie mieści się w zakresie czynności samorządu, obejmujących nadzór nad wykonywaniem zawodu w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej, obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką. Nadto zdaniem wnoszącej zażalenie skierowanie przez nią ww. wniosku uzasadniał także § 5 tiret 6 jej statutu. Łamanie bowiem przez aptekarza zakazu reklamy apteki jest sprawą związaną z wykonywaniem tego zawodu i mającą wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy aptek, a to w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Dlatego też zdaniem skarżącej jako jednostka samorządu aptekarskiego, powinna być dopuszczona do postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora jako organizacja społeczna, gdyż jest - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - zainteresowana wynikiem tego postępowania. Wyjaśniła przy tym, że tylko w sytuacji dopuszczenia jej do postępowania mogłaby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów, co leży w interesie wszystkich członków samorządu, przestrzegających obowiązujące prawo. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, jakoby w sprawie nie wykazała powiązania przedmiotowej sprawy z interesami indywidualnymi i zbiorowymi członków Izby Aptekarskiej. Jej zdaniem jasnym jest, że postępowanie dotyczące łamania obowiązującego farmaceutów zakazu reklamy dotyczy całej grupy zawodowej farmaceutów, a nie tylko konkretnego kierownika apteki, przeciwko któremu toczy się postępowanie. Samorząd aptekarski jest nie tylko prawnie, ale i faktycznie zainteresowany postępowaniami, w których badana jest działalność aptek sprzeczna z zakazem reklamy, ponieważ jego wprowadzenie jest efektem wieloletnich zabiegów samorządu aptekarskiego. W związku z powyższym samorząd ten czuje się zobowiązany do podejmowania działań, mających na celu skuteczne egzekwowanie ww. zakazu i zwalczanie wszelkich prób jego obejścia. W konsekwencji udział samorządu w postępowaniu jak najbardziej leży w interesie publicznym. W zakresie istnienia drugiej przesłanki skarżąca na wstępie wyjaśniła, że nie ma ustawowej definicji "interesu społecznego", dlatego odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyraziła pogląd, że głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski jest w przedmiotowym postępowaniu “interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty". Biorąc powyższe pod uwagę nie zgodziła się z poglądem Wojewódzkiego Inspektora, że brak jest interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w postępowaniu dotyczącym zakazu reklamy aptek i ich działalności. Za niesłusze uznała więc twierdzenie organu, jakoby ocena aptek należała wyłącznie do Inspektorów Farmaceutycznych. Jej zdaniem prawo do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby wynika explicite z art. 31 § 1 k.p.a., po spełnieniu przez nią przesłanek określonych w ustawie, a których istnienie zostało dowiedzione.. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie stwierdził, że skarżąca nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja jest niewystarczająca do żądania dopuszczenia do toczącego się postępowania. Główny Inspektor wyjaśnił, że nie poddaje wątpliwości potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez skarżącą. Niemniej jednak argumentacja przytoczona na poparcie istnienia interesu społecznego jest de facto uzasadnieniem dla ratio legis znowelizowanego art. 94a p.f. W jego ocenie nie jest możliwe utożsamianie wprowadzenia konkretnego przepisu z interesem społecznym. Z zasady, racjonalny ustawodawca wprowadzając przepisy nakładające określone obowiązki, kieruje się szeroko pojętym interesem społecznym i potrzebą ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami poszczególnych zjawisk. Nie oznacza to jednak, iż organizacja społeczna wnosząca o dopuszczenie do toczącego się postępowania, może wskazywać jako interes społeczny, przesłanki którymi kierował się ustawodawca wprowadzając dany przepis. Organ odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby mogłaby być ona wsparciem merytorycznym w prowadzeniu postępowania w sprawie reklamy aptek wskazał, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki, czy też nie. Zdaniem organu argumentacja skarżącej w tym zakresie wskazuje tak naprawdę na chęć ochrony członków samorządu, prowadzących apteki. Organ wyjaśnił, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie jej do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dlatego też w ocenie Głównego Inspektora dopuszczenie skarżącej do ww. postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, mogłoby poważnie zagrozić interesom tego przedsiębiorcy. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może zostać zrealizowany, ze względu na nie wykazanie przez nią interesu społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 31 § 1 k.p.a.: a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem; b. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi; c. poprzez wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia skarżącej do postępowania, które w rzeczywistości nie zostało w ogóle wszczęte; 2) art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością; 3) art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej; 4) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 5) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej; 6) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego; 7) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego; 8) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko zaprezentowane w sprawie, podkreślając raz jeszcze, że jest organizacją społeczną stanowiącą samorząd aptekarski. Wyraziła przekonanie, że niezasadnym było przyjęcie przez organ generalnego wykluczenia jej z postępowania tylko z tego tytułu, że członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do uczestnika postępowania. Zdaniem skarżącej w toku postępowania wykazała kumulatywne istnienie przesłanek przemawiających za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, a organ w ogóle się nie odniósł do tego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 17 lipca 2013 r. (k. 62 akt sądowych) skarżąca, reprezentowana przez adwokata, przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podstaw skargi. Powołała się w tym piśmie również na okoliczność wydania postanowienia dopuszczającego w identycznej sprawie [...] Izbę Aptekarską do udziału w postępowaniu na prawach strony. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił, że wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które się nie toczy rażąco narusza prawo, gdyż ewentualnie powinno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w powyższy sposób zaskarżone postanowienie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na zawarte w skardze [...] Izby Aptekarskiej stwierdzenie: "Niniejsza skarga dotyczy niezgodnego z prawem stanowiska GIF, że istnieją podstawy odmowy wszczęcia albo odmowy dopuszczenia [...] Izby Aptekarskiej do postępowania, którego przedmiotem ma być ustalenie zgodności wskazanych we wniosku zachowań z normą art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), zakazującą reklamowania aptek i ich działalności. Spór dotyczy sposobu interpretacji i stosowania normy art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego." - dla przejrzystości wywodu niezbędne jest uszeregowanie zdarzeń zaistniałych w sprawie, istotnych z punktu widzenia końcowego jego efektu. [...] Izba Aptekarska w W. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie prowadzenia przez A. L. reklamy apteki ogólnodostępnej "A." w L. przy ulicy P. [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. organ I instancji odmówił skarżącej dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym stwierdzając, że takie postępowanie się nie toczy. Organ odwoławczy z tych samych względów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzono, że w tym samym dniu, co w niniejszej sprawie, Izba złożyła do organu odrębny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy ww. apteki który jest przedmiotem odrębnego postępowania (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.). Skarżąca nie zakwestionowała przedstawionego wyżej stanu faktycznego co do toczących się przed organem dwóch postępowań z wniosków [...] Izby Aptekarskiej dotyczących tego samego podmiotu prowadzącego aptekę "A." w L. W niniejszej skardze stwierdziła, że przebieg dotychczasowego postępowania został szczegółowo opisany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że niniejsza skarga dotyczy postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 13 § 1 pkt 2 k.p.a.) w sprawie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." w L. przy ulicy P. [...], prowadzonej przez A. L. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie dotyczy "niezgodnego z prawem stanowiska GIF", że istnieją podstawy odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej: "k.p.a.") organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Analiza powyższego unormowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie może funkcjonować samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy administracyjnej, przed konkretnym organem. Nie można wniosku (o dopuszczenie) do udziału w postępowaniu złożyć na przyszłość, jak też w sposób generalny do wszystkich postępowań. Podkreślenia wymaga, że dla żądania organizacji społecznej, dotyczącego dopuszczenia do toczącego się postępowania istotny jest problem granic czasowych, w jakich organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia. Niewątpliwie postępowanie musi być zawisłe, co jest traktowane jako dodatkowa przesłanka w przypadku tej inicjatywy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 20/07, a mianowicie: 1. Teza, że instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy, ma pełne odniesienie do sytuacji, jeżeli wniosek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest złożony w czasie, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie, dlatego, że nie zostało ono wszczęte bądź, dlatego, że zostało ostatecznie zakończone. Natomiast załamuje się ona w sytuacji, gdy wniosek organizacji społecznej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. został złożony w toku postępowania administracyjnego i przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej sytuacji nie staje się on bezprzedmiotowy mimo formalnie ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w sprawie, chyba, że organizacja społeczna zaniedbała wykorzystania środków procesowych przeciwko bezczynności organu w rozpatrzeniu jej wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. 2. Przepisy art. 31 p § 1-4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu. (Lex nr 338613). Skoro zatem [...] Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że nie toczy się przed tym organem postępowanie w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." w L. przy ulicy P. [...], prowadzonej przez A. L., to prawidłowo przyjął, że nie istnieją podstawy do zadośćuczynienia żądaniu organizacji społecznej - [...] Izby Aptekarskiej w W. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nie narusza prawa. Odnosząc się do stanowiska skarżącej prezentowanego w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego należy wskazać, że wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego postanowienia nr [...] o dopuszczeniu na prawach strony, do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy nie może stanowić okoliczności uzasadniającej uwzględnienie skargi. Sąd administracyjny rozpoznając konkretną sprawę administracyjną nie może wyjść poza jej granice (art. 135 p.p.s.a.) a przeprowadzając ocenę prawidłowości ww. postanowienia nr [...] w niniejszym postępowaniu Sąd niewątpliwie dopuściłby się naruszenia omawianego przepisu art. 135 p.p.s.a. z tego względu, że postanowienie to zostało wydane w innej sprawie administracyjnej. Wynikający z art. 8 k.p.a. obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy nie może zatem polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 183/06 opubl. w:/orzeczeniansa.gov.pl). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia prawa przez niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania (art. 61a) k.p.a.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji orzeka o zasadności, ewentualnie bezzasadności żądania organizacji społecznej biorąc pod uwagę przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. jest zatem przepisem szczególnym do uregulowania zawartego w art. 61a) k.p.a. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że niniejszej sprawie organizacja społeczna nie żądała wszczęcia postępowania ale dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, natomiast art. 61a) k.p.a. należy odnieść do art. 61 k.p.a. ("gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte...."). Tymczasem przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów skargę [...] Izby Aptekarskiej należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.