I GSK 1529/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3884/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3884/15, oddalił skargę P. W. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany założeń biznesplanu. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR) decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] przyznał skarżącemu 75 tys. zł pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W Planie Rozwoju Gospodarstwa (biznesplanie), zatwierdzonym ww. decyzją, skarżący zaplanowała inwestycje polegającą na budowie budynku chlewni z wyposażeniem o wartości 75 tys. zł. Pomoc ta została przekazana przez organ na rachunek bankowy skarżącego 19 grudnia 2011 r. Pismem z [...] lutego 2014 r., Dyrektor ARiMR poinformował skarżącego o obowiązku przedłożenia m.in. kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających wydatkowanie co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu, po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do 19 grudnia 2014 r. Skarżący 20 grudnia 2014 r. złożył prośbę o dokonanie zmiany decyzji nr [...] w zakresie założeń biznesplanu i dokumenty związane ze spełnieniem zobowiązań w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Skarżący wskazał, że zamiast budowy chlewni przeprowadził modernizacja istniejącego budynku inwentarskiego chlewni na porodówkę oraz odchowalnię prosiąt. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2015 r. odmówił wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR wskazał na przepisy regulujące przyznawanie płatności z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", tj. ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm.; dalej: ustawa PROW) oraz § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b, § 19 pkt 2 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201, ze zm.; dalej: rozporządzenie). Prezes ARiMR stwierdził, że w sprawie nie zachodzi podstawa do wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu, ponieważ skarżący prośbę o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu złożył 20 grudnia 2014 r., tj. po upływie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, wobec czego brak jest możliwości zmiany założeń biznesplanu. Ponadto, prośba nie zawierała uzasadnienia odnośnie do zmian założeń biznesplanu. Prezes ARiMR podkreślił, że wypłata pomocy na konto wskazane we wniosku o płatność nastąpiła 19 grudnia 2011 r. i nie ma znaczenia, że pieniądze fizycznie wpłynęły na konto 20 grudnia 2011 r. Przedmiotową datę (19 grudnia 2011 r.) jako dzień wypłaty pomocy potwierdza również wyciąg z rachunku bankowego, który skarżący przekazał wraz z odwołaniem. Dodatkowo wskazanie daty upływu 19 grudnia 2014 r. zobowiązania zawierało pismo Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2014 r. Zdaniem Prezesa ARiMR obowiązujące przepisy nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że dozwolone jest uprzednie wykonanie zmiany biznesplanu a następnie, po upływie wyznaczonego terminu na dokonanie rozliczeń w tym zakresie, wystąpienie i uzyskanie zgody organu na przeprowadzone zmiany. Z akt sprawy wynika, że skarżący realizował inwestycję od stycznia do kwietnia 2013 r., a więc na długo przed zgłoszeniem planowanej zmiany założeń biznesplanu do ARiMR. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia – beneficjent powinien realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Stosownie zaś do § 19 pkt 2 rozporządzenia – beneficjent powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. WSA wskazał, że płatność w wysokości 75 tys. zł została przekazana na rachunek bankowy skarżącego 19 grudnia 2011 r. a w sensie fizycznym znalazła się na koncie skarżącego 20 grudnia 2011 r. W związku z tym uzasadnione było pismo Dyrektora ARiMR przypominające skarżącemu o konieczności dostarczania dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu. Skarżący przez kolejne 10 miesięcy nie reagował na pismo. Dopiero 20 grudnia 2014 r. złożył prośbę o dokonanie zmiany decyzji w zakresie złożenia biznesplanu wskazując, że zamiast pierwotnie planowanej i zaakceptowanej przez organ budowy chlewni przeprowadził modernizację istniejącego budynku inwentarskiego chlewni na porodówkę i odchowalnię prosiąt. Przy czym do złożonej prośby nie dołączył – stosownie do § 21 pkt 2 rozporządzenia – zmienionego biznesplanu ani uzasadnienia przyczyn planowanych zmian. W ocenie WSA do wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założenia biznesplanu skarżący winien dołączyć ww. dokumenty i uzasadnienie. WSA stwierdził, że braki w tym zakresie nie podlegały uzupełnieniu w trybie sugerowanym w skardze (w trybie art. 64 § 2 k.p.a.). Przepis § 21 pkt 2 rozporządzenia wyraźnie bowiem stanowi o obowiązku dołączenia do wniosku o zmianę założeń biznesplanu dokumentów tamże wskazanych. Poza tym działanie skarżącego będące w istocie działaniem metodą tzw. faktów dokonanych polegało faktycznie na samowolnym (bez akceptacji organu) realizowaniu inwestycji zupełnie odmiennej od zatwierdzonej w biznesplanie. Takie działanie miało charakter pozaprawny i nie mogło zyskać aprobaty organów niezależnie od tego, czy wniosek skarżącego wpłynął w terminie 3 lat od przekazania przez organ środków pieniężnych czy też dzień po upływie tego terminu. WSA podkreślił, że skarżący w części VII wniosku o płatność podjął zobowiązanie do przedłożenia faktur i dokumentów księgowych o których mowa wyżej, po zrealizowaniu każdej inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Zobowiązanie to nie zostało przez skarżącego dotrzymane. WSA zgodził się z organem, że obowiązujące w sprawie regulacja prawne nie pozwalają na uznanie za trafnej tezy jakoby dopuszczalne było samowolne dokonanie zmiany biznesplanu (bez akceptacji organu) już po zrealizowaniu inwestycji odmiennej niż przewidziana w biznesplanie pierwotnym. Dopuszczenie takiej możliwości wskazywałoby na swoistą fikcyjność kontroli organów nie tylko w zakresie założeń biznesplanu, ale i w zakresie jego faktycznej realizacji. Mając powyższe na względzie WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów: 1) postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie za podstawę orzekania faktów nie znajdujących potwierdzenia w aktach sprawy, tj. uznanie, że skarżący do wniosku o zmianę założeń biznesplanu nie dołączył zmienionego biznesplanu oraz faktur i dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycję zgodnie z założeniami biznesplanu, kiedy to złożenie ww. dokumentów wynika z akt sprawy i nie było wcześniej kwestionowane przez organ; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez WSA wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zaniechanie rozstrzygnięcia, czy podanie skarżącego o zmianę biznesplanu zostało złożone w ustawowym terminie; 2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: - § 21 pkt 2 rozporządzenia, poprzez uznanie przez WSA, że skarżący nie spełnił wszelkich przesłanek uprawniających do wystąpienia z wnioskiem o zmianę założeń biznesplanu; - § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia, poprzez stwierdzenie, że skarżący nie spełnił wymagań wynikających z ww. przepisu, kiedy to akta sprawy dowodzą, że skarżący przedłożył organowi dokumenty potwierdzające dokonanie wydatków w wysokości przekraczającej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; - art. 21 ust. 1 ustawy PROW w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że braki formalne podania o zmianę założeń biznesplanu nie podlegały uzupełnieniu w trybie przepisu art. 64 § 2 k.p.a.; - § 21 pkt 1 rozporządzenia, poprzez uznanie, że nie jest prawnie dopuszczalne dokonanie zmiany biznesplanu po zrealizowaniu inwestycji odmiennej niż przewidziana w biznesplanie pierwotnym. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożył. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA. Skarga kasacyjna została oparta została obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarzucie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (§ 18 ust. 1 pkt 3 lit. b, § 21 ust. 2 rozporządzenia i art. 21 ust. 1 ustawy PROW w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.), a także naruszeniu przez WSA przepisów postępowania (art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach, w pierwszej kolejności – co do zasady – rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez WSA przepis prawa materialnego. Analiza zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi jednak do wniosku, że zarzuty te należy rozważyć w pierwszej kolejności, ponieważ zakres prawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego. Kluczowe znaczenie w sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy w świetle przepisów regulujących przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" dopuszczalne jest uprzednie wykonanie zmiany biznesplanu a następnie wystąpienie i uzyskanie zgody organu na przeprowadzone zmiany. Zdaniem organów, zaakceptowanym przez WSA, zgoda na zmianę biznesplanu musi mieć charakter uprzedni, a w ocenie skarżącego może mieć charakter następczy. Przypomnieć należy, że wsparcie na podejmowanie działalności przez młodych rolników zostało określone jako działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom" - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW, a szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej na to działanie regulują przepisy rozporządzenia z 17 października 2007 r., wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy PROW. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia – beneficjent powinien wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Z kolei § 19 pkt 2 stanowi, że beneficjent powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19, co wynika z § 20 rozporządzenia. Natomiast w myśl § 21 ust. 1 rozporządzenia – beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c, czyli jeżeli m.in. plan rozwoju gospodarstwa przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust. 3. Przy czym, zgodnie z § 21 ust. 2 rozporządzenia – do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się zmieniony biznesplan wraz z uzasadnieniem przyczyn planowanych zmian. Z powyższych regulacji wynika, po pierwsze, że złożenie przez beneficjenta prośby o zmianę założeń biznesplanu musi nastąpić w terminie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co nie stanowi przedmiotu sporu. Po drugie, z przepisów tych nie wynika, aby zmiany założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji można dokonać w każdym czasie powyższego 3 letniego terminu. Wynika to wprost z treści § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w którym wskazuje się, że do wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu należy załączyć zmieniony biznesplan wraz z uzasadnieniem przyczyn planowanych zmian. Planowanych, czyli dopiero zamierzonych, projektowanych w przyszłości, a nie już dokonanych (zrealizowanych). Dodatkowo za takim rozumieniem omawianych przepisów przemawia to, że wydatkowanie przyznanej pomocy przez beneficjanta musi być przeznaczone na inwestycje określone w biznesplanie, a więc nie może być wydawana w dowolny sposób. Z takim sposobem wydatkowania mamy do czynienia w sytuacji wydatkowania przyznanej pomocy na cele inne niż określone w zatwierdzonym biznesplanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli beneficjent chce przeznaczyć uzyskaną kwotę pomocy na inną inwestycję niż wskazaną w biznesplanie załączonym do wniosku, to najpierw musi zwrócić się do organu o wyrażenie zgody, gdyż jest to zmiana warunków na jakich pomoc została udzielona. Nie ma zatem, w świetle przepisów § 18 i § 21 rozporządzenia, możliwości udzielenia przez Dyrektora ARiMR wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu, w sytuacji gdy rolnik zrealizował odmienną inwestycję niż określoną w zatwierdzonym biznesplanie. Powyższe stanowisko potwierdza także orzecznictwo (por. wyroki NSA: z 22 maja 2015 r. II GSK 839/14, z 1 marca 2016 r. II GSK 2144/14, z 10 maja 2017 r. II GSK 3716/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące wykładni § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia są nieusprawiedliwione, a zatem trafne jest w tym zakresie stanowisko WSA wyrażone w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uznania omówionych zarzutów chybionymi, przesądza o wyniku sprawy. Innymi słowy uznanie pozostałych zarzutów za usprawiedliwione nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku WSA. Odnosząc się zatem do pozostałych zarzutów (naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 21 ust. 1 ustawy o PROW w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.), bez znaczenia dla wyniku sprawy było to, czy skarżący do wniosku o zmianę założeń biznesplanu nie dołączył zmienionego biznesplanu, faktur i dokumentów księgowych, skoro sam wniosek został złożony post factum. Przy czym istotnie, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się karta dotycząca zmiany założeń biznesplanu (k. 147 akt adm.), czego nie zauważył i co nieprawidłowo wytknął WSA. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje także to, czy podanie skarżącego o zmianę biznesplanu zostało złożone w ustawowym terminie, tj. czy termin 3 lat od wypłaty dofinasowania należy liczyć od 19 grudnia 2014 r. (jak przyjął organ) czy 20 grudnia 2014 r. (jak wskazuje skarżący). W tym zakresie wskazano na naruszenie przez WSA art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Tak jak wyżej wywiedziono, pozostało to bez znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ decydujące w sprawie nie było to, czy 3 letni termin został zachowany lecz to, że wniosek o zmianę założeń biznesplanu został złożony po zrealizowaniu innych inwestycji niż określone w dotychczasowym biznesplanie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzonych kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (360 zł) składa się udział radcy prawnego organu przed NSA, który nie występował przed sądem I instancji.