II SA/Bd 1142/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M.T. na zarządzenie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., poprzedzonym zawiadomieniem z [...] czerwca 2016 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej "u.s.g.") w zw. z art. 383 § 1 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm. – dalej "k.w.") oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm. – dalej "p.u.s.p.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej G. -M. T. w związku z jednoczesnym pełnieniem przez niego funkcji ławnika w Sądzie Rejonowym w G.. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, iż okoliczności faktyczne w sprawie świadczą bezspornie o tym, że skarżący, objął funkcję ławnika sądowego na kadencję 2012-2015 i następnie uzyskał w trakcie pełnienia tej funkcji mandat radnego Rady Miejskiej G.. Skarżący złożył ślubowanie radnego w dniu [...] grudnia 2014 r. Łączył tym samym obie funkcje, co stanowi naruszenie art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. i powoduje skutek określony w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Przytoczywszy treść art. 383 § 5 k.w. organ wskazał, że rezygnacja z funkcji ławnika została złożona [...] lipca 2015 r. Nie został zatem zachowany 3 miesięczny termin na zrzeczenie się funkcji ławnika, który upłynął [...] marca 2015 r. Organ w tej sytuacji zwrócił się do Rady [...] maja 2016 r. o podjęcie w terminie 30 dni uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Rada Miejska G. do [...] czerwca 2016 r. nie podjęła takiej uchwały. P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. M. T. zaskarżył powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie art. 98 a ust. 2 u.s.g., art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wiedział o zakazie łączenia obu funkcji lecz od grudnia 2014 r. nie wykonywał funkcji ławnika, w szczególności nie uczestniczył w rozprawach i naradach. Nie złożył też "karty zgłoszenia kandydata na ławnika", umożliwiającej kandydowanie na następną kadencję ławnika. Podkreślił też, że art. 186 § 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych nie przewiduje złożenia pisemnej rezygnacji z funkcji ławnika, gdyż tylko stanowi on o czynności zrzeczenia się jej. Wskazał też, że nie złożenie rezygnacji było spowodowane poważnymi kłopotami zdrowotnymi pojawiającymi się od stycznia 2015 r. Prawdziwość tych twierdzeń potwierdzają odpisy zwolnień lekarskich od [...] marca 2015 r. do [...] listopada 2015 r. Skarżący pisemną rezygnację złożył [...].07.2015 r., która została doręczona Prezesowi Sądu Rejonowego w G. w dniu [...].07.2015 r. Zdaniem skarżącego termin 3 miesięczny do zrzeczenia z funkcji ławnika z art. 383 § 5 k.w. nie ma charakteru zawitego a zatem w usprawiedliwionych przypadkach jego naruszenie nie powoduje automatycznego wygaśnięcia prawa do podjęcia określonej czynności. Potwierdza to art. 383 § 3 k.w. stanowiący o przyznaniu prawa do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie charakteru terminu określonego w art. 383 § 5 k.w., a także podkreślił, że do skutecznego wypełnienia dyspozycji cytowanego przepisu niezbędne jest nie tylko faktyczne zaprzestanie wykonywania czynności ławnika, ale również złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym, zgodnie z art. 148 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na akt nadzoru powoduje uchylenie zaskarżonego aktu. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie zastępcze wojewody, wydane na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) stanowi rodzaj rozstrzygnięcia nadzorczego organu administracji rządowej względem działalności organu samorządu terytorialnego, w związku z czym jego prawidłowość podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Poddawszy tej kontroli zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził, by naruszyło ono przepisy prawa materialnego lub procesowego. Przedmiot sporu w zawisłej sprawie dotyczył zagadnienia jednoczesnego wykonywania przez skarżącego mandatu radnego Rady Miejskiej G. oraz funkcji ławnika sądowego w Sądzie Rejonowym w G.. Skarżący zarzuca przedmiotowemu zarządzeniu, którym Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego, iż wydane zostało ono na podstawie niewłaściwie ocenionego materiału dowodowego oraz z naruszeniem powołanych w skardze przepisów. Właściwe w niniejszej sprawie regulacje prawa materialnego zawierały przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano), ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.). Zgodnie z art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. Z art. 383 k.w. wynika, że w przypadku sprawowania funkcji, której zgodnie z odrębnymi przepisami nie można łączyć z mandatem radnego, konieczne jest zrzeczenie się tej funkcji, o czym mowa w § 5 i 6 tego artykułu. Naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Wygaśnięcie to następuje z mocy samego prawa. W art. 383 § 5 k.w. ustawodawca wprost wskazuje, że w sytuacji wykonywania funkcji lub prowadzenia działalności wskazanych w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. radny obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji, lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Zgodnie zaś z treścią art. 383 § 6 k.w. w przypadku niewypełnienia przez radnego w określonym terminie obowiązków wynikających z § 5 cytowanego artykułu, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Sposób redakcji powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż rada nie dysponuje w tym zakresie możliwością powzięcia aktu o odmiennej treści – uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego w sytuacji ziszczenia się przesłanek z art. 383 § 1 k.w. rada podejmuje obligatoryjnie. W sytuacji, gdy organ gminy wbrew wspomnianemu obowiązkowi nie podejmuje prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym wojewody jest wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Jak wynika z art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu m.in. z art. 383 § 6 k.w., nie podejmuje uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie zaś bezskutecznego upływu tego terminu, zgodnie z treścią art. 98a ust. 2u.s.g., wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny. Od wykonania ustawowego obowiązku wojewoda nie może odstąpić, jeżeli z niebudzących wątpliwości dowodów wynika, że nastąpiło złamanie przez radnego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, o czym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Wyjaśnić też w tym kontekście należy, że termin określony w art. 383 § 5 k.w. jest nieprzywracalny i jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami. Brak rezygnacji z określonej funkcji przez zrzeczenie się funkcji (w tym przypadku ławnika) w ustawowym terminie rodzi wprost skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, zaś uchwała rady gminy w tej kwestii ma charakter deklaratoryjny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 670/16, dostępny na stronie orzecznia.nsa.gov.pl). Skarżącemu powierzona została funkcja ławnika sądowego Sądu Rejonowego w G. na kadencję 2012-2015. W wyniku zaś przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. wyborów samorządowych, skarżący uzyskał mandat radnego Rady Miejskiej G., składając ślubowanie radnego w dniu [...] grudnia 2014 r. Zgodnie więc z przytoczonymi wcześniej przepisami, mając na uwadze brak możliwości jednoczesnego sprawowania funkcji ławnika sądowego i wykonywania mandatu radnego, skarżący obowiązany był do zrzeczenia się funkcji ławnika sądowego w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, tj. do [...] marca 2015 r. włącznie. Wobec bezspornej okoliczności niewypełnienia powyższego obowiązku przez skarżącego w ustawowym terminie, rada gminy zobligowana była stwierdzić w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu skarżącego w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, przy czym termin na podjęcie tej uchwały upływał z dniem [...] kwietnia 2015 r. Wobec braku stwierdzenia przez Radę Miejską wygaśnięcia mandatu Wojewoda, pismem z dnia [...] maja 2016 r. wezwał Radę do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego, wypełniając tym samym obowiązek wynikający z art. 98a ust. 1 u.s.g. Termin ten upłynął [...].06.2016 r. W odpowiedzi na powyższe Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował Wojewodę, iż we wskazanym przez organ nadzoru, 30-dniowym terminie nie została podjęta uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Przytoczone wyżej okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości Sądu świadczą o tym, iż wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g., stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego skarżącego, znajdowało wszelkie uzasadnienie faktyczne i prawne. Wyjaśnić należy, iż przepisy właściwe omawianemu zagadnieniu mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, iż konieczność ich zastosowania nie podlega żadnym ograniczeniom wynikającym z dopuszczalnej niekiedy uznaniowości organów – kompetencji do wyboru kilku możliwych rozwiązań prawnych. Dyspozycje powołanych przepisów znajdują z kolei wyraźne odniesienie do ustalonego przez organ stanu faktycznego. Zarówno treść zawartych w aktach sprawy oświadczeń stron oraz korespondencji między organami, jak i chronologia poszczególnych zdarzeń dotyczących działalności skarżącego oraz aktywności Wojewody i Rady Miejskiej nie pozostawiają wątpliwości, iż wobec niewypełnienia zarówno przez skarżącego, jak i przez organ samorządu terytorialnego wyraźnie wynikających z przepisów k.w. i u.s.g. właściwych im obowiązków we wskazanych terminach (zrzeczenia się funkcji ławnika, podjęcia stosownych uchwał), Wojewoda zobligowany był wydać zaskarżone zarządzenie zastępcze i uczynił to prawidłowo. Oceniając zarzuty zawarte w skardze, raz jeszcze należy podkreślić, że termin do zrzeczenia funkcji jest terminem prawa materialnego. Oznacza to, że nie podlega on wydłużeniu ani przywróceniu. Nie jest również uzależniony od jakichkolwiek okoliczności, które usprawiedliwiałyby uchybienie terminu do dokonania wymaganej prawem czynności zrzeczenia się funkcji. Z tych względów wskazywanie, że niedochowanie terminu nie wynikało z zaniedbania czy winy skarżącego nie może odnieść zamierzonego skutku. Jak zaznaczono wygaśniecie mandatu z przyczyn podanych w art. 383 § 1 następuje z mocy prawa a wydawane inne akty w tym przedmiocie o których mowa w cytowanym przepisie mają charakter deklaratoryjny. Należy również dodać, że zrzeczenie się funkcji wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli w tym przedmiocie. Jest to niezbędne dla celów dowodowych, a takiego dowodu skarżący nie przedstawił, by zrzekł się funkcji w ustawowo określonym terminie. Nie świadczy o wypełnieniu dyspozycji art. 386 § 5 k.w. faktyczny brak udziału w posiedzeniach i naradach sądu. W przypadku nie zrzeczenia się funkcji ławnika i braku podjęcia stosownej uchwały przez radę, organ nadzoru na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. zobowiązany był do wydania zarządzenia zastępczego. Organ działał w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Wydając zaskarżone zarządzenie Wojewoda nie naruszył zasad wynikających z obowiązujących przepisów. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza obowiązujących przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.