II OSK 832/17

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 693/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta [...]na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017r., sygn. akt IV SA/Po 693/16, po roz[...] sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] zwrot kosztów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Wojewoda [...] w skardze na ww. uchwałę zarzucił jej istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) oraz w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196 ze zm., aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1131) poprzez nie ujawnienie w części tekstowej i graficznej planu udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...]" (nr złoża [...]) obejmującego swoim zasięgiem obszar objęty planem. Z tych też powodów organ nadzoru stwierdził, że przy podjęciu skarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Rada Miasta zaznaczyła, że złoże "[...]" obejmuje obszar 9.854.223 m2, natomiast obszar objęty zaskarżonym planem to około 17 800 m2, co stanowi jedynie 0,18% powierzchni złoża. Podkreśliła, iż istniejąca już zabudowa zajmuje wielokrotnie większą powierzchnię. Na 27% powierzchni złoża istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (osiedla wielkopłytowe z lat 80-tych XX w.). Na powierzchni 10,6% zlokalizowany jest nowy kampus [...] - część terenu stanowią również jego rezerwy rozwojowe. Zieleń stanowi 16,6 % powierzchni złoża, z czego część obejmuje korytarz ekologiczny R.. Istniejąca zabudowa jednorodzinna obejmuje powierzchnię 1.531.554 m2, co stanowi 15 % powierzchni złoża. Ponadto, drogi publiczne oraz północna obwodnica kolejowa miasta [...] obejmują 12% powierzchni złoża. Co więcej, obwodnica ta dzieli złoże na dwie części w stosunku powierzchni 2:1. Na chwilę obecną tereny zainwestowane obejmują 70% powierzchni całego złoża. Ponadto 15% powierzchni złoża stanowią tereny wartościowe przyrodniczo. Do częściowego zainwestowania i wypełnienia zabudową istniejących luk w zagospodarowaniu pozostało 15% jego powierzchni. Obszar planu położony jest w całości w granicach opisanego złoża węgla brunatnego [...], dla którego nie wyznaczono obszaru ani terenu górniczego. Ze względu na obecny stan zagospodarowania oraz dynamikę rozwoju miasta, a także negatywne dla środowiska przyrodniczego skutki pozyskiwania węgla brunatnego, złoże to nie jest przewidywane do eksploatacji. Zdaniem Rady Miasta w omawianym przypadku trudno mówić o ochronie złoża, które od początku lat osiemdziesiątych było sukcesywnie zabudowywane m.in. osiedlami mieszkaniowymi [...]. Ewentualne ujawnienie lokalizacji złoża w granicach planu, w postaci naniesienia szrafu na rysunku planu lub zapisu w tekście planu, nie skutkowałoby rezygnacją z wprowadzenia zabudowy na obszarze planu, gdyż sposób wydobycia złóż węgla brunatnego (kopalnie odkrywkowe) wyklucza eksploatację złoża na terenie, który już jest zagospodarowany zabudową mieszkaniową bądź usługową, bez konieczności uprzedniej likwidacji tej zabudowy. Wprowadzenie na rysunku planu szrafu oznaczającego występowanie złoża, jak i zamieszczenie zapisu o jego występowaniu, stanowiłoby "ustalenie" o charakterze informacyjnym, a nie normatywnym. Wprowadzenie do planu tego rodzaju elementu informacyjnego nie będzie za sobą niosło żadnych skutków dla przeznaczenia terenów objętych planem, a co za tym idzie tego typu uchybienie, zdaniem Rady Miasta, nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo: zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, jak również granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: 1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 71 ust. 4). Teren, na którym znajdują się złoża kopalin podlega ochronie uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 tej ustawy, udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W myśl § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Stosownie zaś do § 7 pkt 6 i 9 rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (pkt 6), oraz w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, nie będących ustaleniami projektu planu miejscowego (pkt 9). Z powyższych względów Sąd zgodził się z Wojewodą, iż w razie wystąpienia udokumentowanych złóż kopalin obowiązkiem Rady jest uwzględnienie ich w uchwalanym planie. Oznaczenie granic terenu złóż kopalin, to obligatoryjne ustalenie planu. W sprawie jest bezspornym, że plan miejscowy objęty skargą znajduje się na obszarze udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...]" (nr złoża [...]) obejmującego swoim zasięgiem obszar objęty planem. Powyższe, jak zasadnie wskazał skarżący, stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje jej nieważność. Odnosząc się do stanowiska Rady, że uwzględnienie w przedmiotowym planie danych o złożu "[...]" miałoby charakter zapisu jedynie informacyjnego Sąd podkreślił, że z jednoznacznego przepisu ustawy – art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego – wynika obowiązek ujawnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego złóż kopalin i nawet jeżeliby przypisać ww. przepisowi wyłącznie funkcję informacyjną, to nie podważa to zawartego w nim obowiązku, który musi być przez organ stanowiący gminy wykonany. W ocenie Sądu nie można też bagatelizować tego, że ujawnienie złoża kopalin może mieć potencjalnie znaczenie dla decyzji inwestycyjnych adresatów planu podejmowanych na jego podstawie. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargą kasacyjną Prezydent Miasta [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1) art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przepisu - przyjęcie założenia, że do planu miejscowego należy obowiązkowo wprowadzać ustalenia nawet jeśli nie mają one uzasadnienia faktycznego, tzn. że w zaskarżonym planie miejscowym należało obowiązkowo określić istnienie i ochronę złoża węgla brunatnego; 2) art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przepisu - przyjęcie, że w myśl tego przepisu w planie miejscowym zawsze należy ujawnić istnienie złoża, nawet gdy nie ma to na celu ochrony złoża; 3) art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 672 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przepisu - przyjęcie, że w myśl tego przepisu w planie miejscowym zawsze należy wprowadzać zapisy dotyczące eksploatacji złoża, nawet gdy nie ma to uzasadnienia faktycznego; 4) art. 28 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie przepisu - przyjęcie, iż brak ujawnienia złoża w planie miejscowym stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Z uwagi na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz Miasta [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że cały obszar objęty zaskarżonym planem znajduje się nad złożem węgla brunatnego "[...]". Jednakże złoże to obejmuje obszar wielokrotnie większy niż sam plan miejscowy. Obecnie tereny zainwestowane obejmują 70% powierzchni całego złoża. Ponadto 15% powierzchni złoża stanowią tereny wartościowe przyrodniczo. Do częściowego zainwestowania i wypełnienia zabudową istniejących luk w zagospodarowaniu pozostało 15% jego powierzchni, przy czym są to z reguły obszary znajdujące się w sąsiedztwie zabudowy, bądź to wielorodzinnej, bądź jednorodzinnej. Z jedną z takich luk mamy do czynienia w przypadku zaskarżonego planu. Wprowadzone w planie przeznaczenie terenu pod funkcje mieszkaniowe jednorodzinne lub usługowe umożliwia docelowe wykorzystanie terenu jako uzupełnienie już istniejącej tkanki zabudowy mieszkaniowej. Ze względu na obecny stan zagospodarowania oraz dynamikę rozwoju miasta, a także negatywne dla środowiska przyrodniczego skutki pozyskiwania węgla brunatnego, złoże to nie jest przewidywane do eksploatacji. Dla złoża węgla brunatnego "[...]" nie wyznaczono ani obszaru, ani terenu górniczego. Dlatego też nie ma uzasadnienia dla wprowadzania na tym obszarze ochrony dla złoża węgla brunatnego. Prezydent podniósł przy tym, że obowiązek zawarcia w planie ustaleń określonych w art.15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulec dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W omawianym przypadku trudno mówić o ochronie złoża, które od początku lat osiemdziesiątych było sukcesywnie zabudowywane m.in. osiedlami mieszkaniowymi [...]. Ewentualne ujawnienie lokalizacji złoża w granicach planu, w postaci naniesienia szrafu na rysunku planu lub zapisu w tekście planu, nie skutkowałoby rezygnacją z wprowadzenia zabudowy na obszarze planu, gdyż sposób wydobycia złóż węgla brunatnego (kopalnie odkrywkowe) wyklucza eksploatację złoża na terenie, który już jest zagospodarowany zabudową mieszkaniową bądź usługową, bez konieczności uprzedniej likwidacji tej zabudowy. Zarówno wprowadzenie na rysunku planu szrafu oznaczającego występowanie złoża, jak i zamieszczenie zapisu o jego występowaniu, stanowiłoby "ustalenie" o charakterze informacyjnym, a nie normatywnym. Natomiast zgodnie z § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w ustawie (a więc także w aktach prawa miejscowego) nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Z podobnych względów, w ocenie Prezydenta, nie został naruszony art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska - ze względu na stan zagospodarowania, a także negatywne dla środowiska skutki pozyskiwania węgla brunatnego, złoże to nie jest przewidywane do eksploatacji, a ewentualna eksploatacja złoża wiązałaby się z degradacją znacznej części miasta. Dlatego też wprowadzenie do zaskarżonego planu ustaleń zmierzających do umożliwienia eksploatacji złoża, byłoby ogromnym zagrożeniem dla środowiska, wiązałoby się ze znacznym sprzeciwem mieszkańców miasta i organizacji ekologicznych, a przede wszystkim stało by w sprzeczności z racjonalnym gospodarowaniem przestrzenią. Zatem brak wprowadzenia zapisów w przedmiocie eksploatacji złóż nie może przesądzać o nieważności planu miejscowego, gdyż nie jest jednoznaczne z brakiem ich uwzględnienia w procesie tworzenia projektu planu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.- dalej: u.p.z.p.), art. 95 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.- dalej: P.g.g.) oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 672 ze zm.- dalej: P.o.ś.) przez ich błędną wykładnię. Strona skarżąca błędnej wykładni tych przepisów upatruje w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji założenia, że w planie miejscowym należy obowiązkowo wprowadzać ustalenia dotyczące istnienia złoża węgla brunatnego (ujawnić istnienie złoża), nawet jeśli nie ma to na celu ochrony złoża i gdy takie ustalenia nie mają uzasadnienia faktycznego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów i zasadnie uznał, że na mocy tych przepisów gminę, w razie wystąpienia na terenie objętym planem udokumentowanych złóż kopalin, obciąża obowiązek ich ujawnienia w m.p.z.p. Przepis art. 95 ust. 1 P.g.g. – w brzmieniu obowiązującym w toku procedury planistycznej - jednoznacznie stanowi, iż udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Artykuł 95 ust. 1 P.g.g. koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazującym w planie miejscowym określać obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, jak też z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś., zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami (pkt 1) oraz uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (pkt 2). Z wyraźnej woli ustawodawcy w powyższych przepisach użyto sformułowań: "ujawnia się", "określa się obowiązkowo", "uwzględnia obszary występowania złóż kopalin". Gdyby prawodawca nie zamierzał wprowadzić obowiązku ujawniania złóż kopalin w planach miejscowych (i w studium), to przepisy zostałyby sformułowane w inny sposób. Tymczasem użyte w powyższych przepisach sformułowania oznaczają nakaz – obowiązek obciążający gminę w przypadku, gdy na terenie objętym planem miejscowym (studium) znajdują się udokumentowane złoża kopalin. Wyrażenie "w planie miejscowym określa się obowiązkowo", zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin istnieje zawsze wtedy, gdy na terenie objętym danym planem występują złoża kopalin i zostały wykazane stosownymi dokumentami, o jakich mowa w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze i przepisach wykonawczych do tej ustawy. Jeśli zaś na danym terenie nie występują udokumentowane złoża kopalin, to wówczas plan miejscowy takich ustaleń nie będzie zawierał. A zatem, nie w każdym planie miejscowym muszą znaleźć się obowiązkowo ustalenia dotyczące złóż kopalin, ale tylko w takich planach, które obejmują tereny, na których znajdują się udokumentowane złoża kopalin. Przepis art. 95 ust. 1 P.g.g. ma na celu m.in. ochronę wód podziemnych i złóż kopalin. Organy gminy w toku procedury planistycznej i uchwalając plan miejscowy – dalej: m.p.z.p. – winny rozważyć zależności, jakie wiążą się z występowaniem na danym terenie złóż kopalin, przy czym z przepisu tego nie wynika obowiązek takiego ukształtowania m.p.z.p., aby zagwarantować eksploatację złóż kopalin. Obowiązek ujawnienia w m.p.z.p. udokumentowanych złóż kopalin potwierdzają także przepisy dotyczące studium. Zwrócić należy uwagę, iż w przypadku, gdy gmina nie wykona obowiązku wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej - wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze ( art. 96 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze). Przepisy dotyczące ujawniania udokumentowanych złóż kopalin w studium, a następnie w planie miejscowym są ze sobą spójne, a tym samym nie mogą być interpretowane odmiennie. Podkreślić też należy, iż przepis art. 95 ust. 1 P.g.g. dotyczy ujawniania w planach miejscowych i studiach udokumentowanych złóż kopalin. Normuje zatem sytuację, w której udokumentowane zostały już złoża kopalin (została dla nich sporządzona dokumentacja geologiczna), natomiast nie został jeszcze wyznaczony teren górniczy i obszar górniczy. Terenów i obszarów górniczych dotyczy art. 104 ust. 1 P.g.g., nakazujący ich uwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie ze względów wyżej wskazanych nie może odnieść zamierzonego skutku argument strony skarżącej, że teren objęty przedmiotowym planem, na którym znajduje się złoże kopalin jest zabudowany i złoże nie jest przewidywane do eksploatacji. W tym stanie rzeczy chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tego przepisu przez jego błędne zastosowanie. Odnosząc się do powyższego zarzutu podnieść należy, iż wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( aktualnie t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) - dalej: u.s.g.- uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. rangę normy konstytucyjnej. Ustrojodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), w art. 15 ust. 1 (zasada decentralizacji władzy publicznej) oraz w art. 163, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przy czym samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 329-330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s.271). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Samodzielność gminy należy uznać za rodzaj decentralizacji a nie autonomii (por. powołane wyżej orzeczenie sygn. K 1/96, wyrok z dnia 4 maja 1998 r., sygn.K 38/97, OTK ZU Nr 3/1998, s.183, uchwała z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994 r. cz.II, poz.46). Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Samodzielność gminy, o jakiej była mowa wcześniej, doznaje pewnego rodzaju ograniczenia przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a to za sprawą rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego. Z uwagi na postawiony zarzut podkreślić należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należy uznać "pominięcie" w planie miejscowym kwestii, które obowiązkowo winny znaleźć się w tym planie. W niniejszej sprawie – wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych wyżej przepisów ustaw – gmina nie ujawniła udokumentowanych złóż kopalin. Brak – w tej sytuacji – obowiązkowego elementu planu miejscowego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zważywszy, iż udokumentowane złoża kopalin położone są na całym terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym zasadne było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.