II SA/Gd 622/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. Li. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2016 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 4 września 2015 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r., nr [..]. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), Wójt Gminy ustalił skarżącemu R. L. jednorazową opłatę w wysokości 173 240 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w R. skarżącego decyzja ta wydana została jednakże z rażącym naruszeniem prawa, tj.: art. 37 ust. 3, 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - gdyż wydana została ona po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały Rady Gminy z dnia 8 kwietnia 2010 r. stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – gdyż brak jest w jej treści ustalenia wartości działki przed wejściem w życie planu i po dacie rozpoczęcia jego obowiązywania; art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – z uwagi na niejednoznaczne określenie, której działki nałożona opłata dotyczy i z uwagi na ustalenie opłaty dla działki nr [..] w sytuacji, gdy działka ta uległa podziałowi i w dniu wydania zaskarżonej decyzji już nie istniała. Skarżący uważa, że wskazane wady decyzji Wójta Gminy powodują ponadto jej nieważność z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 8 lutego 2016 r. nr SKO [..], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r. Jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji Kolegium uznało bowiem, że decyzja Wójta Gminy nie narusza, tym bardziej w sposób rażący, wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony przez osobę mającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o który organ I instancji określił w przedmiotowej decyzji wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W operacie została określona wartość nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustalony wzrost wartości określono w wysokości 866 200 zł. W przedmiotowej sprawie zarówno zbycie nieruchomości, jak też zgłoszenie przez Wójta Gminy roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy, nastąpiło przed upływem 5 – letniego terminu, od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy uchwałą nr XXXVIII/39/10 z dnia 8 kwietnia 2010 r. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie P. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2010 r. nr 79, poz.1403). Zgodnie z wprowadzaną planem zmianą działka nr [..] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 3-PU – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów a przed zmianą planu wyceniana nieruchomość przeznaczona była na uprawy rolne. W niniejszej uchwale dla terenu obejmującego przedmiotową działkę przewidziano 20% stawkę służącą naliczeniu opłaty. Plan ten wszedł w życie w dniu 2 lipca 2010 r. a Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w dniu 3 czerwca 2015 r., kiedy to nastąpiło doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy z dnia 4 lipca 2011 r. nr [..] zatwierdzająca podział działki nr [..], która świadczy o tym, że w dniu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka nie była podzielona. Dla obliczenia opłaty planistycznej, należało przyjąć stopę wzrostu wartości działki, w kształcie, jak istniał w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co - jak wskazuje operat szacunkowy - zostało uczynione. Przedmiotem wyceny jest bowiem działka o numerze [..] o powierzchni 15 206 m2. Co więcej, w aktach sprawy znajdują się umowy sprzedaży działek wydzielonych z wycenianej nieruchomości: z dnia 23 stycznia 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), z dnia 27 stycznia 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), z dnia 19 listopada 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), z dnia 23 września 2013 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), co świadczy o tym, że strona sprzedała działki przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu prowadzącym do wydania przedmiotowej decyzji nie zostały naruszone, i to w rażącym stopniu, przepisy postępowania administracyjnego, a weryfikowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - decyzja nie zawiera wad tkwiących w samej decyzji, nie została wydana wbrew nakazowi ustanowionemu w powołanych przepisach prawa i nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów prawa. Również przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie może być podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują klauzuli nieważności decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej. Decyzja Wójta Gminy nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w przepisie art.156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, R. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił, że zawiadomienie strony przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego o ustalenie opłaty nie mogło stanowić zgłoszenia roszczenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawiadomienie to nie wskazywało bowiem czy doszło do wzrostu wartości przedmiotowej działki, w jakiej kwocie i jakiej kwoty opłaty ono dotyczyło. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 września 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 8 lutego 2016 r., stwierdzając w jej uzasadnieniu, że w pełni podtrzymuje stanowisko i argumentację w niej wyrażoną. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że Wójt Gminy dochował terminu określonego w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały planistycznej zawiadomił prawidłowo stronę o wszczęciu postępowania. Uchwała Rada Gminy nr XXXVIII/39/10 z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie P. weszła w życie w dniu 2 lipca 2010 r. a zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono stronie w dniu 3 czerwca 2015 r. Zawiadomienie z dnia 26 maja 2015 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej związane ze zbyciem działek nr: [..]-[...] położonych w R. zawierało prawidłowe informacje. W zawiadomieniu tym nie mogły znaleźć się informacje dotyczące żądanej kwoty opłaty planistycznej, gdyż dopiero decyzja ustalającą wysokość opłaty planistycznej stanowi o obowiązku jej uiszczenia. Innymi słowy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie mogło zawierać żądania (roszczenia) uiszczenia jakiejkolwiek kwoty opłaty planistycznej. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc , że wydana została ona z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że treść decyzji Wójta Gminy nie narusza rażąco obowiązującego prawa. W ocenie skarżącego decyzja ta rażąco narusza art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a interpretacja tego przepisu dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazująca, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie opłaty planistycznej jest swoistego rodzaju zgłoszeniem roszczenia przez organ administracyjny - jest bezpodstawna i całkowicie dowolna. Na dzień tego wszczęcia opłata nie była znana, albowiem jej wysokość mogła być ustalona jedynie w oparciu o obowiązkowy dowód jakim jest operat szacunkowy. Jedynie na podstawie operatu mogło dojść do ustalenia, czy wartość przedmiotowej działki wzrosła i w jakiej wysokości lub czy wartość ta nie uległa zmianie. Jeżeli na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego wysokość tego roszczenia nie była znana i nie była znana też okoliczność czy zaistniały podstawy do powstania roszczenia to nie mogło dojść do skutecznego zgłoszenia roszczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 8 lutego 2016 r., są zgodne z prawem. Zauważyć należy, że decyzje te wydane zostały na skutek zgłoszonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r. a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji. Jest to postępowanie o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym a jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą nieważności. Sąd podziela stanowisko orzekającego w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uznało, że decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r. nie jest obarczona wskazywanymi przez wnioskującego wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Decyzja Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej z rażącym naruszeniem tych przepisów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Niewątpliwie, w dniu 8 kwietnia 2010 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXVIII/39/10 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie P., która objęła swym zasięgiem również działkę skarżącego nr [..]. Roszczenie z art. 36 ust. 4 ustawy zgłoszone zostało przez Wójta Gminy w terminie określonym w art. 37 ust. 4 ustawy tj. w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Uchwała Rady Gminy z dnia decyzji 8 kwietnia 2010 r. nr XXXVIII/39/10 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie P. weszła w życie w dniu 2 lipca 2010 r. a zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono stronie w dniu 3 czerwca 2015 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono zaś, że organ właściwy do pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, aby mógł skutecznie określić tę opłatę, powinien wszcząć postępowanie administracyjne przed upływem przedmiotowego terminu. Wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie ustalenia opłaty należy traktować jako równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia stronie. Za datę wszczęcia postępowania uznać zaś należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (zob. A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wydanie II, Opublikowano WK 2016). Przy czym, pod pojęciem "zgłoszenia roszczenia", o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie należy rozumieć sformułowania żądania zapłaty opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy w określonej decyzją wysokości, ale prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania, którego istotą będzie jej określenie w przyszłości - po przeprowadzeniu stosownego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 696/06, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). "Zgłoszenie roszczenia", o jakim mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaś utożsamiać z wydaniem decyzji administracyjnej (która przecież nie jest aktem woli danej gminy, lecz jest władczym i jednostronnym aktem organu administracji publicznej, kształtującym prawa i obowiązki indywidualnie wskazanego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie), a to z tego powodu, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej art. 37 ust. 3 i 4 nie stawia znaku równości pomiędzy tymi pojęciami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 944/07, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Ustalenie przez Wójta Gminy wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który spełnia wymogi określone w art. 37 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu wynika zaś, że rzeczoznawca wartość oszacowania ustalił na dzień sprzedaży działek, powstałych w wyniku podziału działki nr [...], tj. na dzień: 23 stycznia 2012 r., 27 stycznia 2012 r., 19 listopada 2012 r. oraz 23 września 2013 r. W operacie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. a stan przedmiotu wyceny określił na dzień 2 lipca 2010 r. tj. na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia decyzji 8 kwietnia 2010 r. nr XXXVIII/39/10. Tylko bowiem w ten sposób, gwarantowana jest prawidłowość ustalenia, że wzrost wartości tej nieruchomości jest wyłącznie wynikiem zmiany jej przeznaczenia w planie, a nie innych czynników jakim np. był następczy podział nieruchomości. Dla ustalenia, że wzrost wartości nieruchomości jest wyłącznie wynikiem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne było przyjęcie stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1166/16, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1517/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie, co wynika z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podobnie wyrok NSA 2008.11.19 sygn. akt II OSK 1316/07). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu. Gmina nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki Skoro zostaje sprzedana część dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty. I dokładnie tak w niniejszej sprawie postępował Wójt Gminy, wydając decyzję z dnia 4 sierpnia 2015 r., nr [...]. Niewątpliwie również wszystkie powstałe w wyniku podziału działki nr [..] działki nr [..]-[..] zostały zbyte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały Rady Gminy z dnia decyzji 8 kwietnia 2010 r. nr XXXVIII/39/10. W aktach sprawy znajdują się umowy sprzedaży tych działek: z dnia 23 stycznia 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [...]), z dnia 27 stycznia 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), z dnia 19 listopada 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), z dnia 23 września 2013 r. (akt notarialny rep. A nr [..]). Decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r. nie można również zarzucić, jakoby zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Jak zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skutek wady decyzji musi być bowiem ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Brak jest zaś przepisów odrębnych ustanawiających klauzulę nieważności w stosunku do decyzji wydawanych na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił.