II OSK 1247/17

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2017 roku sygn. akt II SA/Gd 622/16 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia (...) września 2016 roku nr (...) w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 622/16, oddalił skargę R. L. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z (...) września 2016 r. nr (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z (...) sierpnia 2015 r., nr (...) ustalającej jednorazową opłatę w wysokości 173 240 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego zmianą planu miejscowego. Sąd I instancji uznał ze nieuzasadnione zarzuty skarżącego, że decyzja ustalająca opłatę z tytułu ulepszenia planistycznego wydana została z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 3, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. dalej upzp). W szczególności zdaniem Sądu I instancji roszczenie z art. 36 ust. 4 upzp zgłoszone zostało przez Wójta Gminy P. w terminie określonym w art. 37 ust. 4 tej ustawy tj. w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie ustalenia opłaty należy traktować jako równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia stronie. Za datę wszczęcia postępowania uznać należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 §1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z dnia 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi wskutek braku szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów w niej podniesionych oraz poprzez dowolną interpretację prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 4 upzp, sprzeczną z wykładnia gramatyczną. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie merytoryczne rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli były decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym. To sprawia, że działanie organu w trybie art. 156 Kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji, z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. W ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku art. 37 ust. 4 upzp nie został naruszony przez błędną jego wykładnię. Należy w całości podzielić stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, ma prawo w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 upzp określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera zaś żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie (por. wyrok NSA z 27 września 2016 r. sygn. II OSK 3161/14, wyrok NSA z 24.11.2016, II OSK 2502/15 i z dnia 6 grudnia 2012 r. II OSK 1394/11). Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 upzp, należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. W sytuacji wszczęcia postępowania w terminie 5 lat od wejścia w życie planu, samo wydanie decyzji po tym terminie nie stanowi naruszenia prawa. W konsekwencji całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 §1 w zw. z art. 151 Ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane art. 141 § 4 Ppsa, w szczególności wskazuje dlaczego Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu co do brak podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.