I SA/Rz 907/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek / spr./ Sędziowie WSA Piotr Popek WSA Tomasz Smoleń Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy M. L. (dalej: strona/ skarżący) wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że postanowieniem wydanym w pierwszej instancji DIS odmówił stronie wszczęcia postępowania - w trybie nadzoru - w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w R. prowadzonego w celu egzekucji zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od listopada 2013 r. do maja 2015 r. W ocenie organu przepis art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. - dalej: u.p.e.a.) nie przyznaje zobowiązanemu legitymacji do wystąpienia do organu nadzoru z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych. Na skutek wniesionego zażalenia, DIS w R. powołanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie własne, wydane w pierwszej instancji. Odwołał się do treści art. 23 § 6 u.p.e.a., jak też art. 61 § 1, art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: k.p.a.) i zauważył, że przepisy u.p.e.a. nie znają instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Skarżący zaś pismem z dnia 19 lipca 2016 r., zwrócił się z wnioskiem o wstrzymanie w trybie nadzoru ww. postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje zobowiązanemu żadnych bezpośrednich uprawnień do występowania na jego podstawie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Tego rodzaju postępowanie wpadkowe może organ nadzoru wszcząć wyłącznie z urzędu. Wniosek zobowiązanego mógłby co najwyżej, zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie, które mogłyby ewentualnie skutkować - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - wstrzymaniem w ramach nadzoru czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Jednakże tego rodzaju podanie w żadnym razie nie rodzi jednak po stronie organu nadzoru obowiązku zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W konsekwencji stwierdzono, że w braku posiadania przez zobowiązanego wymaganej legitymacji procesowej do ubiegania się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił, zaskarżonemu postanowieniu, naruszenie: - art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, - art. 138 § 1 pkt 1, art. 126 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy, postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2016 r. do zarzutów zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, DIS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wskazując, że zarzuty sformułowane przez skarżącego nie mają znaczenia z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm. - dalej u.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 u.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd dokonując kontroli legalności, według powyższych kryteriów, nie stwierdził aby postanowienie wydane przez DIS zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji naruszało prawo w sposób mający wpływ (w tym istotny) na wynik rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji skarżącego związanej z zaległymi składkami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne lecz jedynie postanowienie organu nadzoru stanowiące rozstrzygnięcie wniosku skarżącego wynikającego z pisma z dnia 19 lipca 2016 r. Ustawodawca stanowiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a., używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005 r. s. 426). Skarżący w wskazanym piśmie sformułował wniosek o wstrzymanie - w trybie nadzoru - prowadzonego wobec niego przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego celem ściągnięcia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. Należy podkreślić, że podstawą uchylenia rozstrzygnięć organów administracji przez sąd są jedynie takie naruszenia, które miały wpływ lub mogły mieć wpływ (w tym istotny) na wynik sprawy. W sprawie zaś zaskarżeniu podlega postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, publ. CBOSA). Stąd też wszelkie inne kwestie nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, słusznie w niniejszej sprawie, organ podjął rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 23 § 6 u.p.e.a. Stosownie do treści tego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak to słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10, publ. CBOSA z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. W orzecznictwie NSA ukształtowany został już pogląd, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyrokach NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98; z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1925/07, publ. CBOSA, Sąd stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Uprawnienie to, jak to już wskazano, ma charakter uznaniowy. Ponadto należy zauważyć, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że podanie skarżącego w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W konsekwencji powyższego, zasadnie - w ocenie Sądu - DIS odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Wspomniany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Art. 61 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaś art. 18 u.p.e.a. nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli przepisy tej ustawy (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podzielić pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę - uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania - uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tych też względów, oddalono skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.