IV SA/Gl 726/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. nie stwierdził u P.R. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Organ orzekający ustalił, że strona zatrudniona była jako nauczyciel akademicki w narażeniu na wysiłek głosowy w latach 1972-1975 na Politechnice [...], w latach 1975-1979 na Politechnice [...] i w latach 1979-2012 na Politechnice [...]. W orzeczeniach lekarskich dwóch placówek medycznych co prawda zdiagnozowano u strony niedowład mięśni wewnętrznych krtani w wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, jednakże placówki te nie rozpoznały choroby zawodowej z powodu braku związku przycznowo-skutkowego między ujawnionym schorzeniem a warunkami pracy. Z tego względu organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Na skutek odwołania strony powyższa decyzja została uchylona przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który decyzją z dnia [...]r. przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ ten nie dokonał oceny narażenia zawodowego strony. Jego zdaniem należało wykazać, że nadmierny wysiłek głosowy nie narażał strony na ryzyko wystąpienia choroby zawodowej, a także w razie opracowania zasad diagnostyki różnicowej przedmiotowego schorzenia – wskazać cechy obrazu chorobowego, które wykluczają zawodową etiologię choroby. Zwrócił też uwagę na wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd o możliwości powstania choroby ze względu na osobniczą wrażliwość na działanie określonego czynnika, mimo braku przekroczenia dopuszczalnych norm. Organ odwoławczy polecił, by po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu warunków pracy strony, organ I instancji uzyskał od obu placówek medycznych uzupełniające orzeczenia. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji ponownie wydał negatywne rozstrzygnięcie, powołując się na treść uzupełniających orzeczeń lekarskich. Wyrażono w nich opinię, że poza wymiarem godzin dydaktycznych zainteresowany pracownik nie obciążał w sposób istotny narządu głosu. Nie można przyjąć, że był on narażony na nadmierny wysiłek głosowy, bowiem jego pensum dydaktyczne nie przekraczało 9 godzin tygodniowo, a wszystkie inne formy jego działalności zawodowej miały charakter rozmów indywidualnych, czego nie można wiązać z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy. Dotyczy to również uczestniczenia w posiedzeniach różnych komisji. Ponadto niedowład mięśni krtani może rozwijać się z przyczyn pozazawodowych. Jedną z nich jest hipofunkcja głośni związana z wiekiem, po 65 roku życia szczególnie u mężczyzn. U strony niedowład mięśni wewnętrznych krtani stwierdzono po raz pierwszy w 2012 r., tj. w 65 roku życia. Infekcje górnych dróg oddechowych, również istotnie upośledzają czynność narządu głosu i zaliczane są do czynników ryzyka zaburzeń głosu. Ocena narażenia zawodowego, uwzględniająca uzupełniony materiał dowodowy, nie daje podstaw do przyjęcia co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem (a tym bardziej bezspornie) związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzoną patologią w obrębie krtani, a narażeniem zawodowym na wysiłek głosowy. Organ sanitarny skonkludował, że po dogłębnej analizie materiału dowodowego, wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez upoważnione jednostki orzecznicze nie miał podstaw do stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej. W odwołaniu strona zarzuciła, że jednostka orzecznicza drugiego stopnia uznała, że nie zostały spełnione kryteria nadmiernego wysiłku głosowego, ale nie podała ani tych kryteriów, ani wyników badań, na podstawie których te kryteria sformułowano. Powinny się one odnosić do wyznaczonego przepisami okresu piętnastu lat, a także dla znacznie dłuższych okresów, w których dla zajścia zmian chorobowych wystarcza niższa tygodniowa praca głosem, z uwzględnieniem specyfiki zawodu nauczyciela akademickiego. Zdaniem skarżącego pominięto też przedstawioną w orzecznictwie kwestię osobniczej wrażliwości na działanie określonego czynnika. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ ten wyjaśnił, ze nie kwestionuje istnienia narażenia skarżącego na wykonywanie pracy obciążającej narząd głosu oraz czasu trwania tego narażenia, lecz z uwagi na fakt niespełnienia wymogów formalnych, wobec orzeczeń lekarskich, wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej. Podkreślił przy tym związanie inspektora sanitarnego orzeczeniem lekarskim, którego nie może kontrolować pod względem merytorycznym, ani dokonywać własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.R. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił w szczególności, że organy te nie dokonały samodzielnej oceny narażenia zawodowego, lecz bezkrytycznie przyjęły stanowisko zawarte w orzeczeniach lekarskich, które zgodnie z art. 80 kpa miały poddać stosownej ocenie. Zakwestionował także stwierdzenia przedstawione w orzeczeniu jednostki II stopnia o pozazawodowych przyczynach schorzeń narządu głosu, które u niego nie występują. Ponadto powtórzył argumentację z odwołania i zwrócił uwagę na specyfikę swojej pracy jako nauczyciela akademickiego, wykonywaną przez 40 lat. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył do następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa sprawa nie została należycie wyjaśniona pod kątem jednej z koniecznych przesłanek do stwierdzenia choroby zawodowej, jaką jest określone w art. 235¹ Kodeksu pracy "narażenie zawodowe". Słusznie w tym względzie zarzucił skarżący, że organy bezkrytycznie oparły się na orzeczeniach lekarskich. Organy trafnie zajęły stanowisko, że są związane treścią orzeczenia lekarskiego niemniej jednak to związanie nie ma charakteru bezwzględnego. Inspektor sanitarny jest bowiem bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, polegającej na diagnozie, że dane schorzenie znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych (vide: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r., ONSA 2003/1, poz. 4). Natomiast ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez lekarza orzecznika nie wiąże organu i może być dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję do czego upoważnia go § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia (podobnie w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 602/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powtórzenie oceny zawartej w orzeczeniu lekarskim nie stanowi o wypełnieniu obowiązku przewidzianego również w art. 80 kpa. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Orzeczenie lekarskie jest tylko jednym z dowodów, który powinien zostać oceniony w tym postępowaniu zgodnie z regułami postępowania przewidzianymi w szczególności w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Tymczasem z motywów zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy odstąpił od dokonania samodzielnych ustaleń uznając, że nierozpoznanie choroby stanowi ku temu formalną przesłankę. Jest to pogląd nieuprawniony w sytuacji, gdy placówki medyczne w istocie rozpoznały schorzenie opisane w poz. 15.3 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a jedynie nie uznały związku przyczynowo-skutkowego między tym schorzeniem a warunkami pracy skarżącego. Zauważyć należy przy tym, że organ odwoławczy wyraźnie wskazał, iż nie kwestionuje istnienia narażenia skarżącego na wykonywanie pracy obciążającej narząd głosu oraz czasu trwania tego narażenia. Przy obowiązującym domniemaniu istnienia takiego związku przyczynowo-skutkowego okoliczności te przeważają za dokonaniem korzystnych dla skarżącego ustaleń. Z drugiej jednak strony należy dostrzec, że organ odwoławczy nie posługuje się dokładnie normatywną terminologią, gdyż w przytoczonej pozycji 15 wykazu chorób zawodowych nie chodzi o każdą pracę obciążającą narząd głosu, lecz o pracę związaną z nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Trafnie podnosi skarżący, że pojęcie "nadmiernego wysiłku głosowego" nie zostało prawnie zdefiniowane. Wymaga ono zatem indywidualnej, osobniczej oceny mieszczącej się w pojęciu narażenia zawodowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia15 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 547/15, dostępny w internecie). W zaskarżonej decyzji takiej oceny nie można się dopatrzyć. Jak już wskazano organ sanitarny nie mógł poprzestać na ogólnikowym powołaniu na stanowisko medycznych orzeczeń, bez poddania ich wymaganej ocenie. Nie sposób zaś odeprzeć zarzutów skargi, w której wytknięto, że jednostka II stopnia za decydujące uznała kryterium pensum dydaktycznego przyjmując, że 9 godzin tego pensum jest niewystarczające. Nie wyjaśniła jednak z czego takie kryterium wynika oraz jaki jest i dlaczego minimalny wymiar tego pensum, by można przyjąć występowanie nadmiernego wysiłku głosowego. Wydaje się jednak oczywiste, że takie formalne kryterium nie może być stosowane, lecz występowanie narażenia zawodowego w omawianej postaci wymaga oceny całokształtu pracy wykonywanej przez danego pracownika. [...] Instytut nie wykazał też, by podane przez niego hipotetyczne, pozazawodowe przyczyny powstania przedmiotowej choroby, odnosiły się do sytuacji skarżącego. Samo kryterium wiekowe nie może być uznane za wystarczające. Organy inspekcji sanitarnej nie mają co prawda obowiązku dokonywać ustaleń w zakresie pozazawodowych przyczyn choroby, niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy wykluczenie etiologii zawodowej schorzenia nastąpić może jedynie wówczas, gdy rozpoznana zostanie pozazawodowa przyczyna choroby, bądź wykazane zostanie w sposób niebudzący wątpliwości, że wykonywana praca nie mogła wywołać stwierdzonej u skarżącego choroby (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. Akt II OSK 740/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wyjaśnienie sprawy w tym zakresie musi nastąpić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ sanitarny, gdyż materiał dotychczasowego postępowania administracyjnego nie pozwala na potwierdzenie prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) orzeczono jak w sentencji. mr