II OSK 1836/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2017 r. w zakresie odrzucenia skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1277/16 ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 15 marca 2017 r. odrzucił skargę P. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). - P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia jego własnego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały, ani nie sprecyzował, których przepisów zaskarżonej uchwały dotyczy skarga. Za źródło naruszenia interesu prawnego skarżącego nie może być potraktowane to, że zaskarżoną uchwałą zmieniono przeznaczenie sąsiedniej działki z rolnej na budowlaną, co ograniczy skarżącemu widok krajobrazu, naruszając jego prawo własności. W ocenie Sądu prawo własności stanowi źródło interesu prawnego tylko w granicach podlegających ochronie zgodnie z art. 140 i art. 144 K.c. P. Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. i art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że ustalenie w przyjętym studium zbyt szczegółowych postanowień dotyczących przeznaczenia nieruchomości jest zgodne z powyższą ustawą; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale interesu prawnego skarżącego oraz nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu; 3) naruszenie § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez nieuwzględnienie w studium ciągów komunikacyjnych i wskazania kierunków rozwoju komunikacyjnego, w tym infrastruktury technicznej dla działki[...] ; 4) naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, tj. Dyrektywy Siedliskowej, jak i Dyrektywy Ptasiej, wskazują obszar bezwzględnej ochrony obszaru "Przełom Wisły w Małopolsce" (kod obszaru: PLH060045), poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu studium bezwzględnie obowiązujących postanowień regulujących ten program. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 11 K.p.a. wskutek wydania wyroku z naruszeniem zasad tego postępowania wskazanych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności poprzez złamanie zasad postępowania administracyjnego dotyczących obowiązku i zasad gromadzenia materiału dowodowego oraz zasady legalizmu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - u.s.g., w brzmieniu na dzień wniesienia skargi, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (porównaj: wyroki NSA: z 15.07.2016 r. II OSK 2813/14; z 17.03.2015 r. II OSK 1967/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesioną skargą kasacyjną skarżący nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego. Ani w petitum skargi ani w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnej okoliczności, która przemawiałaby za uwzględnieniem stanowiska skarżącego. We wniesionej skardze kasacyjnej skarżący odniósł się jedynie do, jego zdaniem, istniejących wadliwości studium polegających na tym, że forma i stopień szczegółowości studium naruszają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że w procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały nie uwzględniono uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości, a uwagi zgłoszone przesz skarżącego pozostały bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Zaskarżona uchwała nie odnosi się do obszarów miasta i gminy, lecz rozstrzyga o przeznaczeniu poszczególnych działek, a zatem w zakresie, w którym wyłącznie właściwy jest akt prawa miejscowego, tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej nie podano żadnych argumentów przemawiających za istnieniem naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący naruszenie interesu prawnego upatrywał natomiast w tym, że jest właścicielem działki nr[...] graniczącej bezpośrednio z działką nr[...] , która została zakwalifikowana w studium do odrolnienia i jednocześnie przyjęto linię zabudowy dla tej działki niekorzystną dla skarżącego, co będzie prowadzić do zaburzenia krajobrazu. Skarżący sprzeciwił się takiemu rozwiązaniu, wnosząc uwagi do studium, które nie zostały uwzględnione. Skarżący podniósł w uwagach, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, a więc na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jej właściciel będzie musiał drogę taką zapewnić, co "pociągnie za sobą trudne do przewidzenia konsekwencje dla działek sąsiadujących". Zdaniem skarżącego nieuwzględnienie w studium ciągów komunikacyjnych i niewskazanie kierunków rozwoju komunikacyjnego, w tym infrastruktury technicznej dla działki nr [...] stanowi istotne naruszenie § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższe okoliczności, jak zasadnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Źródłem naruszenia interesu prawnego nie jest fakt zmiany przeznaczenia sąsiedniej działki z rolnej na budowlaną i ewentualne przyszłe zaburzenie skarżącemu widoku krajobrazu. Trudno jest uznać, aby w ten sposób doszło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności do działki nr[...] . Postanowienia uchwały nie ograniczają możliwości zagospodarowania działki przez skarżącego, nie pozbawiają go konkretnych podlegających ochronie uprawnień ani nie nakładają dodatkowych obowiązków. Kwestia rozwiązań komunikacyjnych względem działki nr[...], tj. zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej, będzie doprecyzowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego planu - w decyzji o warunkach zabudowy. Obawy skarżącego dotyczą przyszłych okoliczności, które aktualnie nie znajdują potwierdzenia. Stąd uprawnione było stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku naruszenia interesu prawnego skarżącego w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., dlatego przepis ten nie został naruszony. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten ma zastosowanie także w sprawach, w których postępowanie wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r.). Istotne znaczenie tej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, natomiast w aktualnie obowiązującym stanie prawnym sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (zobacz: postanowienie NSA z 10.06.2016 r. II OSK 963/16). W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny sporną uchwałą został naruszony, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę właśnie na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a. Przepisy te dotyczą zasad ogólnych administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i stosowane są przez organy administracji publicznej, a nie sądy administracyjne. Sąd pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie kierował się powyższymi przepisami, ale przepisami procedury sądowoadministracyjnej (P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że w procedurze uchwalania studium nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie to nie należy do katalogu spraw określonych w art. 1 K.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego, z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, ani ich nie stosował. Sąd badał jedynie, czy skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego, co miałoby uprawniać go do wniesienia skargi na uchwałę, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec stwierdzenia braku naruszenia indywidualnego, aktualnego i realnego interesu prawnego P. Z., Sąd nie dokonywał analizy zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa materialnego wskazanymi w skardze kasacyjnej. Należy wskazać, że z podniesionych przez skarżącego wadliwości uchwały, tj. naruszeń art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i Dyrektywy Siedliskowej oraz Dyrektywy Ptasiej nie wynika naruszenie interesu prawnego skarżącego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.