I GSK 1686/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp.j. M. T., S. T. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 1521/16 w sprawie ze skargi P. Sp.j. M. T., S. T. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu województwa oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1521/16 oddalił skargę P. sp.j. M. T., S. T. w K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: SKO) z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Marszałek Województwa P., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - dalej u.f.p.), ustalił wartość dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Województwa P. przez skarżącą w kwocie 638.126,46 zł. Orzekając na skutek odwołania, SKO decyzją z dnia [...] października 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że decyzja ta narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego - organ I instancji zaniechał formalnego wszczęcia postępowania, nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie wyjaśnił stanu faktycznego, nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, nie określił terminów zwrotu dotacji, nie wyjaśnił, czy część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona czy też pobrana w nadmiernej wysokości (art. 61 § 1, art. 10, art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że wskazane przez SKO przyczyny uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. WSA zaznaczył, że spór w sprawie dotyczy tego, czy rozpatrywana sprawa jest sprawą administracyjną i czy w związku z tym istnieją podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że organ może żądać zwrotu nienależnie pobranej dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w drodze pozwu cywilnego. WSA zauważył, że nadal są to środki publiczne. Dotacja to przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza jednak, że wszelkie stosunki między podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. WSA podkreślił, że wydatkowanie dotacji podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych i fakt zawarcia umowy określającej zasady i cele przyznania i wydatkowania dotacji tego charakteru nie zmienia. Kontrola wydatkowania dotacji celowej i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem następuje w postępowaniu administracyjnym. Środki przekazane przedsiębiorstwu w drodze umowy cywilnoprawnej z dysponentem części budżetowej nie tracą publicznego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga procesu cywilnego. Nadal bowiem są to środki publicznoprawne, które podlegają szczególnym zasadom związanym z ich rozliczaniem. Ten szczególny charakter rozliczania środków budżetowych (publicznych) polega między innymi na tym, że wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem dotacja podlega obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa (czy budżetu jednostki samorządu terytorialnego) i to z pominięciem instrumentów cywilnoprawnych, takich jak rozwiązanie umowy czy odszkodowanie. W ocenie WSA brak zatem w art. 252 u.f.p. zapisu takiego jak w art. 169 ust. 6 tej ustawy, nie powoduje braku podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek bowiem zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, wynika z przepisów prawa administracyjnego (art. 252 ust. 1-6 u.f.p.). Przepisy te określają, co należy rozumieć przez dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, jaki jest termin ich zwrotu oraz regulują kwestie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Jest to zatem sprawa administracyjna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., jej przedmiot bowiem regulowany jest w materialnych przepisach prawa administracyjnego. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.: 1. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez jego bezzasadne niezastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżona w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzja dotknięta była wadami uzasadniającymi jej uchylenie, to jest: (i). Naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a; (ii). Naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), a mianowicie art. 252 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku której Sąd przyjął, że przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ decyzji ustalającej wysokość dotacji podlegającej zwrotowi, podczas gdy przepis ten nie zawiera takiej podstawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W zarzutach tych w zakresie naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego wskazuje się na kwestię braku podstawy prawnej do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dopłat do biletów w konsekwencji błędne wydanie decyzji kasacyjnej i nieumorzenie postępowania w sprawie, mimo tego, iż sprawa ta winna być rozpoznana w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ze względu na sporne zagadnienie zarzuty te mogą być rozpoznane wspólnie. Poglądu zawartego w skardze kasacyjnej, że przedmiotowa sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych, podzielić nie można. W ocenie NSA, to, że art. 252 u.f.p. nie zawiera wprost w swej treści możliwości wydania decyzji o zwrocie dopłat nie oznacza, że system ustawy o finansach publicznych nie przewiduje możliwości wydania takiej decyzji. Zauważyć przede wszystkim należy, że dopłaty do biletów komunikacyjnych mają charakter dotacji przedmiotowych. Na taki charakter tych dopłat wskazują same organy w wydanych decyzjach. Wprost w nich mowa jest o zwrocie dotacji. Także w doktrynie prezentowany jest pogląd, że zakres art. 252 obejmuje wszystkie określone w ustawie rodzaje dotacji, jakie mogą być udzielane z budżetu j.s.t., wśród których podstawowe znaczenie mają dotacje celowe, dotacje podmiotowe - przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu oraz dotacje przedmiotowe - przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, z tym że niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystane mogą być wyłącznie środki, które takie przeznaczenie mają określone w umowie lub decyzji przyznającej dotację, czyli dotacje celowe. Komentowanego przepisu nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji (art. 253) (por. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 252 ustawy o finansów publicznych, stan prawny 15 lutego 2011 r., LEX). Zasadnie, zdaniem NSA, Marszałek Województwa powołał jako podstawę prawną decyzji o zwrocie art. 60 pkt 1 u.f.p. Przepis ten stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych. W pkt 1 przewidziano kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Kwota podlegającej zwrotowi dotacji stanowi zatem niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 pkt 1 u.f.p. Podstawę prawną zwrotu dotacji stanowi decyzja administracyjna wydana przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Od takiej decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, tj. do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p.). Ostateczna decyzja może być zaś zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Od wyroku sądu administracyjnego przysługuje natomiast skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 66 u.f.p. dochodzenie zwrotu dotacji na podstawie wydanej uprzednio decyzji następuje w myśl przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jest to związane z jednej strony z administracyjnym charakterem procedur dotyczących udzielenia i zwrotu dotacji oraz potwierdzonym w orzecznictwie publicznym charakterem środków pochodzących z dotacji (por. M. Stawiński, w: Z. Ofiarski (red.) A. Borodo W. Bożek, M. Cilak, K. Czarnecki, K. Kopyściańska, E. Kowalewska, P. Lenio, P. Majka, P. Mańczyk, W. Miemiec, M. Ofiarska, P. Pest, K. Sawicka, R. Sura, K. Święch-Kujawska, J. Wantoch-Rekowski, P. Zawadzka, Komentarz do art. 252 ustawy o finansów publicznych, stan prawny 1 października 2015 r., LEX). W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Wskazuje się w nim także, że choć przekazywanie przez samorząd województwa dopłat przewoźnikowi nie zmienia źródła ich finansowania z budżetu państwa, należy przyjąć, że wynikający z art. 8a ustawy z 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego obowiązek zawarcia umowy o zasadach przekazywania dopłat i ich wypłatę, który spoczywa na właściwym samorządzie województwa, nakłada na ten organ również obowiązek czuwania nad jej prawidłową realizacją i w razie potrzeby odzyskania nieprawidłowo pobranych przez przewoźnika dopłat, mimo że przekazywanie środków pieniężnych na wskazany cel odbywa się między budżetami (państwa i województwa) (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 351/18, LEX nr 2499101). W przedmiocie zwrotu dotacji na drodze administracyjnoprawnej NSA wypowiedział się także w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1397/15, LEX nr 2270591). Mając zatem na względzie zaprezentowane rozważania, w ocenie NSA, jednoznacznie skonstatować należy, że odzyskiwanie dopłat do biletów komunikacyjnych od beneficjentów dotacji przedmiotowych winno się odbywać na drodze administracyjnoprawnej poprzez wydanie stosownej decyzji o zwrocie dotacji. Tym samym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.