IV SA/Wa 131/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania D. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność D. W., oznaczonej jako działka ew. nr [...], położona w obrębie [...], gmina [...], dla której prowadzona jest przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu [...] października 2014 r. pełnomocnik P. S.A. z siedzibą w L. złożył wniosek w trybie art. 124 u.g.n. o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], w celu realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie istniejących jednotorowych elektroenergetycznych linii napowietrznych 110 kV relacji [...] oraz budowie nowego odcinka linii 110 kV relacji [...], mającej na celu zwiększenie niezawodności systemu elektroenergetycznego Powiatu [...] oraz poprawę bezpieczeństwa dostaw energii do odbiorców zlokalizowanych wokół aglomeracji O.i O.. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości zgonie z księgą wieczystą [...] jest D. W.. Starosta poinformował strony w dniu [...] października 2014 r. o wszczęciu postępowania, a następnie pismem z dnia [...] marca 2015 r. zawiadomił o oględzinach nieruchomości, które odbyły się w dniu [...] kwietnia 2015 r, oraz o rozprawie administracyjnej, którą przeprowadzono w dniu [...] maja 2015 r. Strony na rozprawie zostały poinformowane w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłaszania uwag w terminie 14 dni. W dniu [...] lipca 2015 r. Starosta wydał decyzję nr [...] r. o ograniczeniu korzystania z ww. nieruchomości, udzielając P. S.A. zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącego odcinka jednotorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...], uznając, że zostały spełnione przesłanki z art. 124 u.g.n. W odwołaniu pełnomocnik D. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wskazując, że wydana decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a jej uzasadnienie jest niepełnie, a także art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o fikcyjne i oderwane od rzeczywistości przeprowadzone rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., i uznanie, że przesłanka obowiązku przeprowadzenia rokowań została spełniona. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy skarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że art. 124 u.g.n. umożliwia wydanie przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych , przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. u.g.n. Organ wskazał, iż z protokołu z rozprawy administracyjnej i załączonych do wniosku dokumentów wynika, że rokowania przeprowadzone przez inwestora z właścicielem nieruchomości w sprawie wejścia na teren nieruchomości w celu realizacji inwestycji zakończyły się wynikiem negatywny, nie doszło do zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. Z ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. dla obszaru P. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. ( Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) wynika, że na terenie działki nr [...] projektowane są linie elektroenergetyczne E110kV, E220kV, E400kV ze strefami oddziaływania odpowiednio 19 m, 34 m i 43 m. Z opisu technicznego inwestycji wynika, że na obszarze przedmiotowej działki nr [...], obręb [....] projektuje się lokalizację nowego odcinka linii 110 kV poprowadzonego od istniejącego słupa kratowego w kierunku S. . Istniejący na tej działce słup kratowy zostanie przebudowany w celu podwieszenia przewodów. Zostanie wymieniony przewód odgromowy na przewód OPGW, a istniejące łańcuchy wymienione na nowe. Użytkowanie działki zostało ograniczone jedynie w miejscu lokalizacji istniejącego słupa ( ok. 21 m2), natomiast umieszczenie przewodów na działką nie spowoduje ograniczenia w użytkowaniu rolnym działki, zgodnie z jej obecnym przeznaczeniem. Zdaniem organu odwoławczego, z decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność D. W., oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], związane jest z realizacją inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta, jak wskazał Starosta [...], ma polegać na wymianie słupa linii elektroenergetycznej 110 kV, wymianie istniejących przewodów linii elektroenergetycznej 110 kV oraz wybudowaniu nowego odcinka linii 110 kV i będzie wykonywana zgodnie z planem miejscowym. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., nie zaś ustanowienia służebności przesyłu uregulowanej w art. 305(1) - 305 (4) k.c. Wobec tego dołączony do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony na potrzeby określenia wysokości jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym nie może stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik D. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji , zarzucając jej rażące naruszenia prawa tj. I. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, która nie zawiera wszystkich składników wymienionych w tym przepisie, w szczególności brak określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz brak wskazania w jakim celu dokonuje się ww. ograniczenia tj. jakiej konkretnie inwestycji dotyczy skoro art. 124 u.g.n. wymienia m.in. udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej etc., trudno zaś sobie wyobrazić by ustawodawca godził się na ograniczanie korzystania z nieruchomości dla wszystkich wskazanych w art. 124 ust.1 u.g.n. dla jednego wnioskodawcy, który w tym przypadku zajmuje się wyłącznie energią elektryczną, II. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie obu ww. decyzji, w szczególności brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom, które przedstawione były przez skarżących w toku postępowania, co może świadczyć również o braku przeprowadzenia pełnego i obiektywnego postępowania dowodowego, III. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji Starosty, która została wydana w oparciu o fikcyjne wypełnienie przesłanek z art. 124 ust. 3 u.g.n. przez wnioskodawcę w sytuacji, w której propozycje wynagrodzenia za służebność przesyłu były rażąco zaniżone, zaś wnioskodawca dążył tylko i wyłącznie do udokumentowania rokowań, które faktycznie były fikcyjne i oderwane od rzeczywistości, IV. art. 124 ust. 3 poprzez utrzymanie w całości decyzji Starosty pomimo, iż przesłanka obowiązku przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości de facto nie została spełniona przez wnioskodawcę ponieważ trudno uznać za element faktycznych rokowań składane rażąco zaniżonych propozycji wynagrodzenia za służebność, a tym samym można przyjąć, iż celem wnioskodawcy było tylko i wyłącznie zdobycie dokumentu z rokowań, które realnie nie miały miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n, w myśl którego starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje - jak stanowi cytowany przepis - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe wskazuje, iż wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzja może być wydana tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. Akt I OSK 664/08, dostępny CBOSA). Skoro decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną to musi zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie w zakresie określenia obszaru objętego ograniczeniem. Bez tego zbadanie zgodności takiej decyzji z planem lub z decyzją lokalizacyjną, nie byłoby możliwe. Oznacza to, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n. nie może jedynie odwoływać się do brzmienia planu lub treści decyzji lokalizacyjnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują bowiem same przez się powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z jego nieruchomości. Ograniczenie to jest ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust. 1 u.g.n., który ma charakter uregulowania szczególnego, wobec czego, tak jak inne dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw, musi być określone precyzyjnie i ścisłe. W decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zatem zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. Akt I SA/Go 579/07, LEX nr 357505) oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt. II SA/Rz 534/14. Wymóg ten pośrednio wynika również z przepisu art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n., który stanowi, iż decyzja taka jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Określenie w decyzji opartej na art. 124 u.g.n. jedynie powierzchni działki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie wskazanego przepisu. Stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji w swej treści opisu, lub w formie załącznika (mapy) dokładnego przebiegu inwestycji przez nieruchomość skarżącego, jak również jaka inwestycja ma być realizowana przez wnioskodawcę na działce skarżącego. W decyzji tej brak jest także dokładnego określenia, na której części ( powierzchni) przedmiotowej nieruchomości, czy też na całej nieruchomości nastąpi ograniczenie jego prawa. Brak określenia w decyzjach obu instancji terenu przeznaczonego do zajęcia pod wykonanie planowanej inwestycji nie pozwala na ustalenie zakresu uszczuplenia władztwa skarżącego nad przedmiotową nieruchomością. Zauważyć również trzeba, że organ I instancji, jak również organ odwoławczy nie zwróciły uwagi, że dołączony do wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego sporządzonego w dniu 8 października 2014 r. złożony przez pełnomocnika P. S.A. w L. "Opis techniczny Linia napowietrzna 110 kV relacji [...] nie jest w ogóle podpisany przez osobę sporządzającą projekt tej inwestycji, tym samym nie można mu przypisać walorów dokumentu, stanowiącego podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Przedmiotem takich rokowań mogą też być uzgodnienia w zakresie ustanowienia służebności przesyłu. Przeprowadzenie powyższych rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania na podstawie art. 124 § 1 u.g.n. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w tym przepisie. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07). Analiza akt sprawy wskazuje, iż w niniejszej sprawie wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 3 u.g.n., nie został spełniony. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się dwie notatki z przeprowadzonych negocjacji z dnia [...] lutego 2014 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r, jednakże z ich treści nie wynika z nich, kogo reprezentowały osoby sporządzające te notatki. W aktach znajdują się również dwa pisma nazwane "Protokół z negocjacji" jedne z dnia [...] czerwca 2014 r., drugi z dnia [...] lipca 2014 r. podpisane wyłącznie przez skarżącego, które zwierają jego oświadczenie, że nie wyraża zgody na przebudowę linii na jego nieruchomości uwagi na zbyt niską kwotę. Natomiast prawidłowo z przeprowadzonych rokowań powinien być sporządzony protokół, z którego powinno wynikać: kto, kiedy, gdzie, co było przedmiotem rokowań, przebieg rokowań, ich wynik oraz podpisy wszystkich osób biorących w nich udział. W tych okolicznościach nie można uznać aby wnioskodawca spełnił wymóg przeprowadzenia rokowań. Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. stwierdzić należy, iż trafnie stwierdził organ odwoławczy, że przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a., jak i z naruszeniem prawa materialnego - art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., które to naruszeniem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.