I OSK 976/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1457/16 w sprawie ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Powiatu M. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1457/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M., oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Zarząd Powiatu w M., działając na podstawie art. 32 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) oraz art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1666): - w § 1 pkt 1 odwołał C. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych określonych w załączniku do uchwały; - w § 1 pkt 2 uchwalił, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę jest ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, poprzez rażące naruszenie konkretnie wymienionych powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz postanowień Regulaminu Organizacyjnego Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. Wojewoda Zachodniopomorski, zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem nadzorczym, stwierdził nieważność ww. uchwały. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875), zwanej dalej u.s.g. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż w dniu podjęcia uchwały, pełniący dotychczas funkcję Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. C. P. był radnym Rady Miejskiej w P. Jak wynika z wyjaśnień Starosty M., udzielonych organowi nadzoru w piśmie z dnia [...] września 2016 r., rozwiązanie umowy z Dyrektorem Centrum Usług Wspólnych nie zostało poprzedzone procedurą uzyskania zgody Rady Miejskiej w P. Dokonując oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie odwołania dyrektora, organ nadzoru nie był uprawniony do analizowania wykonywania obowiązków pracowniczych przez radnego, zbadał jedynie zachowanie przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa wymogów dotyczących odwołania dyrektora jednostki samorządowej, w tym spełnienie obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 2 u.s.g. Przywilej radnego, który wynika z powyższego unormowania, związany jest ze stosunkiem pracy radnego, a ściślej - z ochroną trwałości jego stosunku pracy. Ochrona prawna, jakiej ten stosunek podlega, poddana jest ogólnym zasadom prawa pracy z pewnego rodzaju "dodatkową gwarancją". Owa "dodatkowa gwarancja" oznacza uzależnienie skuteczności rozwiązania stosunku pracy radnego od zgody rady gminy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Powiat M. zarzucił naruszenie art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy zgoda rady gminy, o której mowa w ostatnim przepisie, wiąże się ze sferą rozwiązania stosunku pracy niepodlegającą nadzorowi wojewody, oraz dotyczy tylko rozwiązania stosunku pracy, a nie odwołania z funkcji dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i nadal uznaje uchwałę Zarządu Powiatu w M. za istotnie naruszającą prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał rację organu nadzoru, że Zarząd Powiatu M. nie mógł skutecznie odwołać C. P., pełniącego równocześnie funkcję radnego, ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej Powiatu - bez uprzedniej zgody Rady Miejskiej w P., wydanej stosownie do art. 25 ust. 2 u.s.g. Nie do przyjęcia jest w ocenie Sądu założenie skarżącego, że uchwała zarządu powiatu w sprawie odwołania dyrektora podlega nadzorowi wojewody tylko w ograniczonym przedmiocie badania, tj. czy odwołanie dyrektora nastąpiło przez właściwy organ w ramach przysługujących mu kompetencji. Sąd wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, według którego nie ma wątpliwości, że powołanie bądź odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że sporna uchwała podlega nadzorowi administracyjnemu w pełnym zakresie i uzasadnione jest zastosowanie wobec niej rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku, gdy narusza ona prawo, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy i możliwości dochodzenia przez niego roszczeń z Kodeksu pracy. Ochrona przysługująca radnemu na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. ma zastosowanie niezależnie od sposobu rozwiązania stosunku pracy, czy to za wypowiedzeniem, bez wypowiedzenia, lub też na podstawie odwołania ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę. Przepis ten chroni wszelkie rodzaje stosunków pracy nawiązanych przez radnych i dotyczy zarówno umów o pracę, jak i stosunków pracy nawiązanych na podstawie wyboru, powołania, czy też mianowania. Wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i każde rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wymaga zgody rady gminy, w której pełni on funkcję radnego. Z treści art. 25 ust. 2 u.s.g. jednoznacznie wynika, że zgoda winna była być wyrażona uprzednio, a więc winna była poprzedzać podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Powiat M., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016, poz. 902) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgoda rady gminy o której mowa art. 25 ust. 2 u.s.g. powinna być udzielona przed podjęciem przez zarząd powiatu uchwały o odwołaniu radnego gminy z funkcji dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu, podczas gdy zgoda rady gminy wymagana jest tylko do rozwiązania stosunku pracy z radnym gminy, a nie do odwołania radnego z funkcji dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu, oraz poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że podjęcie uchwały przez Zarząd Powiatu M. w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. powinno zostać poprzedzone zgodą Rady Miejskiej w P. na rozwiązanie z radnym stosunku pracy na stanowisku Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. Mając na względzie powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i orzeczenie o kosztach postępowania przed sądem pierwszej instancji według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy podjęcie uchwały przez zarząd powiatu w sprawie odwołania dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu musi być poprzedzone zgodą rady miejskiej na rozwiązanie z radnym stosunku pracy na tym stanowisku. Rozstrzygając tę kwestię należy zauważyć, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. ma, podobnie jak zdecydowana większość przepisów prawa administracyjnego, charakter ius cogens. Oznacza to, że obowiązuje on w sposób bezwzględny, zaś wszelkie działania prowadzące do jego złamania lub obejścia obarczone są wadą prawną. Stosownie do omawianego przeopisu "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Dokonując wykładni literalnej brzmienia tego przepisu w aspekcie niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż "uprzedni" to tyle co "taki, który miał miejsce wcześniej, przed czymś, wcześniejszy, poprzedni". Wykładnia językowa powołanego przepisu nie pozwala zatem na jego inną interpretację, aniżeli ta, którą zastosował w sprawie organ nadzoru i którą zaakceptował jako zgodną z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru, czy też powołania. Należy przy tym podkreślić, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana ustawą o samorządzie gminnym obejmuje wszystkie formy nawiązania stosunku pracy. Ochrona stosunku pracy radnego ma bowiem na celu umożliwienie radnym, ze względu na szczególną rolę, jaka została powierzona gminom, jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji (por. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24.11.1992 r., sygn. I PZP 55/02, opubl. OSNCP 1993/7-8 poz. 116). Podsumowując, ustawodawca dając w art. 25 ust. 2 u.s.g. ochronę radnym nie rozróżnił osób, które pełniły funkcje na podstawie powołania i osób, które takiej funkcji nie pełniły. Naturalnym następstwem ochrony, o której mowa, jest ograniczenie, wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, swobody podmiotu, który w określony w kodeksie pracy sposób nawiązał na podstawie powołania stosunek pracy z pracownikiem, w rozwiązaniu tego stosunku. Ograniczenie to nie ma przy tym charakteru bezwzględnego, albowiem rozwiązanie stosunku pracy, w tym stosunku pracy na podstawie powołania, może nastąpić wtedy, gdy rada gminy wyrazi na nie zgodę. W ocenie Sądu na gruncie art. 25 ust. 2 u.s.g. brak jest prawnych podstaw do rozróżniania uchwały o odwołaniu dyrektora i faktycznego rozwiązania z nim stosunku pracy, które następować by miało dopiero poprzez złożenie stosownego oświadczenia woli. Wbrew bowiem poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej akt odwołania powołanego dyrektora jednostki powiatowej będzie miał zawsze podwójny charakter, gdyż jednocześnie będzie pozbawiał osobę powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiadał jej stosunek pracy. Zgodnie bowiem z art. 70 § 2 Kodeksu pracy, odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, zaś zgodnie z art. 70 § 3 tego Kodeksu, odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 52 lub 53. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy jako prawidłową należy uznać wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g. dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, który przyjął, iż rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym pracownikiem zatrudnionym na podstawie powołania wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Sąd ten prawidłowo zatem uznał, że skoro do odwołania dyrektora jednostki powiatowej, będącego jednocześnie radnym potrzebna była uprzednia zgoda rady gminy, to brak takiej zgody powodował, że uchwała Zarządu Powiatu w M. w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M., była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji nieważna z mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego tę nieważność. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd, na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną, jakkolwiek została wniesiona w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., to jednak z naruszeniem art. 66 § 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.