I OSK 1477/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1836/16 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1836/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi H. Sp. z o.o. w [...] (dalej, jako: "Spółka") - uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dania 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy [...] (obecnie[...]) jego przeddekretowemu właścicielowi. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2015 r. H. sp. z o.o., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wystąpiła o wznowienie na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie oceniając, że Spółka nie dochowała miesięcznego terminu z art. 145a § 2 k.p.a. (który w tym wypadku miał upłynąć 21 czerwca 2015 r.) w jakim można skutecznie wnieść podanie o wznowienie postępowania. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało swoje poprzednie postanowienie w mocy. Organ wprawdzie zgodził się ze stroną, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został przez nią dochowany, niemniej ocenił, że wznowienie postępowania nie jest możliwe z tego względu, że uznany za niekonstytucyjny przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie stanowił podstawy rozstrzygania w sprawie zakończonej decyzją z 2007 r. A tylko wówczas można żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. Nadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13 ma charakter zakresowy - dotyczy pominięcia prawodawczego, a przez to nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawnego i nie powoduje zmiany jego treści normatywnej. W sytuacja zaś gdy w sposób oczywisty z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie postępowania wypływa wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uchylił postanowienia wydane w obu instancjach. Podniósł, że postępowanie wznowieniowe uruchamiane żądaniem jednostki obejmuje dwie fazy. W pierwszej (wstępnej) organ administracji publicznej bada jedynie owo żądanie pod względem formalnym, a więc kontroluje czy pochodzi ono od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych, czy żądanie oparte jest na ustawowej przesłance z art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a., a także czy zostało wniesione z zachowaniem przewidzianego ustawą terminu. Co do zasady więc tylko brak spełnienia ww. wymogów formalnych umożliwia zakończenie tej fazy postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Tego rodzaju bowiem rozstrzygnięcie, może zostać wydane wyłącznie w warunkach zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym uniemożliwiającym wszczęcia postępowania. Brak natomiast tych przeszkód obliguje każdorazowo organ do wydania postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 k.p.a., tj. do wznowienia postępowania, które dopiero będzie podstawą do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Brak jest zatem możliwości weryfikacji przyczyn wznowienia na etapie wstępnym, poza sytuacjami, gdy w sposób oczywisty, już na pierwszy rzut oka wynika, że przywoływana przesłanka nie może mieć w sprawie zastosowania. Taka zaś oczywistość – wbrew stanowisku prezentowanemu przez Kolegium – w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Poza sporem wszak jest, że ostateczna decyzja Kolegium wydana w sprawie, w której zażądano wznowienia postępowania stwierdzała nieważność decyzji (orzeczenia administracyjnego) z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia uwarunkowane jest zaś nie tylko stwierdzeniem zaistnieniem wspomnianej wady, ale także ustaleniem, że w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 2 k.p.a. Przywoływany natomiast we wniosku Spółki wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. stwierdzał niezgodność tego ostatniego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Przesądzał zatem o niekonstytucyjności przepisu, który nawet jeśli nie był przywołany wprost w podstawie prawnej decyzji nadzorczej Kolegium, musiał być przez ów organ rozważany i stosowany. Wyrok ten wszedł przy tym w życie z dniem ogłoszenia (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP in principio) - w tym wypadku 21 maja 2015 r. A skoro tak to powołanie się na nań przez Spółkę, jako podstawę wznowienia o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a. (przy jednoczesnym dochowaniu przewidzianego w § 2 art. 145a terminu złożenia w tym względzie podania) obligowało Kolegium do wznowienia postępowania. Dopiero po podjęciu w tym względzie przewidzianego w art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia otworzy się przed Kolegium możliwość oceny, czy ze względu na swój zakresowych charakter wyrok ów przystaje do sprawy zakończonej decyzją z 2007 r., a więc czy przyczyna wznowieniowa wskazana przez stronę w rzeczywistości zaistniała. Dla samego wznowienia postępowania okoliczność ta jednak pozostaje irrelewantna. Zdaniem Sądu I instancji, przepisy art. 145a § 1 k.p.a. oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiąc o możliwości wznowienia postępowania w sprawie w której Trybunał orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego wydana została decyzja, odnoszą się do "orzeczenia" Trybunału, nie przesądzając jego charakteru. Kwestia możliwości samego wznowienia postępowania administracyjnego po ww. wyroku Trybunału nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tym rozstrzygnięciem organ nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145a § 1 k.p.a. nie jest uzasadniona w sytuacji, gdy podstawą wniosku o wznowienie postępowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego mający charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Mając powyższe na względzie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację wskazującą na okoliczność, że już z treści wniosku o wznowienie wynikało w sposób jednoznaczny, że nie zachodzi przesłanka wznowieniowa, co w pełni uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok odpowiada prawu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638; T. Kiełkowski, w: T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 527; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 199/16, CBOSA; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2017 r., II OSK 2155/16, CBOSA; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., II GSK 1993/15, CBOSA). Według art. 145a § 1 k.p.a. jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest oparcie decyzji ostatecznej na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją RP, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową orzekł Trybunał Konstytucyjny. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony wniesione w terminie miesiąca od dnia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W myśl art. 149 § 1 k.p.a wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i § 4 k.pa.). Z kolei art. 151 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję rozstrzygająca co do istoty sprawę z punktu widzenia przyczyn wznowienia. Przytoczone przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca przewidział dwie fazy postępowania wznowieniowego. Pierwszą, formalną, gdzie bada się zaistnienie przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym odnośnie do wszczęcia postępowania wznowieniowego, oraz drugą, merytoryczną, w której przeprowadza się postępowanie rozpoznawcze co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odmawiając wznowienia postępowania zaskarżonym postanowieniem, przeprowadził postępowanie rozpoznawcze, ocenił podnoszoną przez stronę przyczynę wznowienia i ostatecznie uznał, że niekonstytucyjny przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie stanowił podstawy rozstrzygania w sprawie zakończonej decyzją z 2007 r. Nadto wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13 ma charakter zakresowy - dotyczy pominięcia prawodawczego, a przez to nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawnego i nie powoduje zmiany jego treści normatywnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ w istocie ocenił brak istnienia podstaw do wznowienia postępowania zanim jeszcze wszczął postępowanie wznowieniowe (art. 149 § 1 k.p.a.). Tym samym słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że takie działanie organu narusza powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. winny zostać wyeliminowane z porządku prawnego. Ocena podstawy wznowienia postępowania winna być, w tym przypadku, przedmiotem zainteresowania organu dopiero w drugiej fazie postępowania wznowieniowego gdzie nastąpi merytoryczne rozpoznania sprawy z punktu widzenia przyczyny określonej w art. 145a § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną gdyż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.