II GZ 556/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej zażalenia I. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 325/16 w zakresie odrzucenia skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z 16 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną I. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 325/16 w sprawie ze skargi tej Spółki na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz zwrócił uiszczoną przez stronę opłatę tytułem wpisu od skargi kasacyjnej. Wyrokiem z 7 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na ww. decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarządzeniem z 19 kwietnia 2017 r. Przewodniczący Wydziału V Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wezwał pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia wskazanego braku formalnego skargi kasacyjnej, poprzez złożenie wniosku o rozpoznanie środka prawnego na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy wraz z jego odpisem dla strony przeciwnej, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej doręczono pełnomocnikowi 27 kwietnia 2017 r. (k.186 akt sądowych). W odpowiedzi, pismem z 2 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Do pisma pełnomocnik nie dołączył jego odpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej podniósł, że pomimo wezwania strony do złożenia pisma wraz z jego odpisem dla strony przeciwnej skarżąca nie uzupełniła w wyznaczonym terminie braku formalnego. Z tego względu, na podstawie art. 178 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) skargę kasacyjną należało odrzucić. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka I. w W., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miały bezpośredni i istotny wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia: 1. art. 177a, art. 178 oraz art. 176 § 2 in fine ppsa przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pełnomocnik skarżącej nienależycie wykonał nałożone na niego zarządzeniem z 19 kwietnia 2017 r. zobowiązanie w zakresie dołączenia do akt sprawy dwóch egzemplarzy wniosku z 2 maja 2017 r. o rozpatrzenie na rozprawie skargi kasacyjnej, ewentualnie, 2. art. 177a, art. 178 oraz art. 176 § 2 in fine w zw. z art. 163 § 3 ppsa oraz § 21 ust. 1 pkt 9 oraz § 33 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych w związku z art. 2, 7, 31 ust. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez jego przedwczesne zastosowanie i brak przeprowadzenia przed odrzuceniem złożonej skargi kasacyjnej wewnętrznego postępowania wyjaśniającego (przynajmniej okoliczność przeprowadzenia przez WSA takiego postępowania nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) czy ewentualne zagubienie/zawieruszenie 2 egzemplarza pisma z 2 maja 2017 r., które zgodnie z adnotacją pełnomocnika skarżącej w treści wskazanych załączników zostało złożone w 2 egzemplarzach, nie nastąpiło w biurze podawczym WSA czy też sekretariacie V Wydziału w momencie jego przekazania wg. właściwości (zawieruszenie/podpięcie pod inne pismo/akta w związku z okolicznością, że pismo było jedną, niepodpiętą kartą), Z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby ww. zarzuty procesowe okazały się błędne/niewystraczające do uwzględnienia zażalenia, pełnomocnik skarżącej podniósł kolejne, dalej idące zarzuty, mianowicie: 3. naruszenie art. 178, art. 177a, art. 176 § 2 in fine, art. 49 § 1 w związku z art. 193 ppsa oraz w związku z art. 2, 7, 31 ust. 3, 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, przez błędną/niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że potencjalne przedłożenie przez skarżącą w związku z zarządzeniem z 19 kwietnia 2017 r. jedynie jednego egzemplarza pisma z 2 maja 2017 r. kwalifikować należy jako nieusunięcie braku formalnego złożonej w 14 kwietnia 2017 r. skargi kasacyjnej (zakwalifikowanie rzekomego braku, jako element istotny złożonej skargi kasacyjnej powodujący niemożliwość jej rozpatrzenia, a nie ewentualny brak nieistotny, który z uwagi na swój incydentalny charakter oraz cel wymogu z art. 16 § 2 in fine ppsa, w żadnym stopniu nie ograniczał praw drugiej strony do zapoznania się z zarzutami stawianymi w skardze kasacyjnej, a tym samym podjęcia merytorycznej obrony/polemiki), który uniemożliwia nadanie jej prawidłowego biegu, a tym samym merytoryczne rozstrzygnięcie. Powyższe doprowadziło do sytuacji, że wydane postanowienie w świetle zasad konstytucyjnych z art. 2, 7, 31 ust. 3, 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP oparte zostało na rzekomym uchybieniu, które kwalifikować należy jako obarczone nadmiernym formalizmem przy wykładni definicji braków formalnych uniemożliwiających nadanie skardze kasacyjnej prawidłowego biegu (naruszenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady proporcjonalności, zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady przyzwoitej legislacji), 4. naruszenie art. 47 § 1 oraz 49 § 1 w zw. z art. 193 ppsa i w zw. z art. 2, 7, 31 ust. 3, 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że rzekomo zaistniałe braki formalne złożonego przez pełnomocnika skarżącej pisma z 2 maja 2017 r. nie podlegają ponownej procedurze naprawczej (wezwanie do uzupełnienia braków formalnych). W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie od organu kosztów postępowania zażaleniowego, równocześnie, mając na uwadze zakres podniesionych zarzutów jak również ich uzasadnienie, na podstawie art. 195 § 5 ppsa poddała pod rozwagę WSA w Warszawie możliwość uchylenia w ramach sprawowanej autokontroli zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż w nim wskazane. W art. 176 ppsa zostały określone elementy, jakie musi spełniać skarga kasacyjna. W szczególności ten środek prawny powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (v. art. 176 § 2 ppsa). Zgodnie z art. 177a ppsa, jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Natomiast na mocy art. 178 ppsa wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek odrzucenia na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Złożona w sprawie skarga kasacyjna nie zawierała wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Taki brak formalny podlegał uzupełnieniu w postępowaniu naprawczym określonym w art. 177a ppsa. Zarządzeniem z 19 kwietnia 2017 r. Przewodniczący Wydziału V WSA w Warszawie nakazał wezwać pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braku środka prawnego przez "złożenie wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy wraz z odpisem dla strony przeciwnej (art. 176 § 2 ppsa), w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej (art. 178 ppsa)". W zakreślonym terminie pełnomocnik skarżącej nadesłał pismo, w którym złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Z treści pisma, akt sprawy oraz adnotacji biura podawczego WSA w Warszawie nie wynika, aby przesyłka zawierała odpis pisma, co przeczy twierdzeniom zażalenia o dołączeniu odpisu pisma dla strony przeciwnej. Z uwagi na niedołączenie odpisu pisma z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, Sąd I instancji uznał, że skarżąca pomimo wezwania nie uzupełniła braku formalnego środka prawnego, co skutkowało odrzuceniem skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej z powodu nieuzupełnienia braku formalnego (por. także postanowienie NSA z 7.09. 2017 r., sygn. akt II GZ 649/17 baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Zarządzenie z 19 kwietnia 2017 r. było bowiem wadliwe w zakresie, w jakim nakazywało pełnomocnikowi skarżącej (pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej) złożenie odpisu wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W dacie wydawania powyższego zarządzenia skarga kasacyjna obarczona była brakiem formalnym, który polegał na niezamieszczeniu w niej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Wobec tego Przewodniczący Wydziału V WSA w Warszawie prawidłowo wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia tego braku formalnego w terminie i pod rygorem określonym w art. 177a ppsa. Natomiast bezpodstawne było wezwanie pełnomocnika skarżącego w zarządzeniu z 19 kwietnia 2017 r. do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez złożenie odpisu wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Oczywiście brak formalny skargi kasacyjnej w postaci niezamieszczenia w niej wspomnianego wniosku lub oświadczenia powinien być uzupełniony przez zawarcie takiego wniosku lub oświadczenia w piśmie procesowym. Zgodnie z art. 47 § 1 ppsa do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Niedołączenie odpisu pisma stanowi brak formalny, który podlega uzupełnieniu, jeśli uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu. Należy jednak podkreślić, że przepisy ppsa nie upoważniają przewodniczącego do wzywania strony do uzupełnienia braku formalnego, który jeszcze nie wystąpił. Postępowanie naprawcze określone w art. 177a ppsa stanowi bowiem reakcję na stwierdzony brak formalny skargi kasacyjnej, a nie jest środkiem do usuwania braków formalnych, które mogą wystąpić w przyszłości. Brak formalny skargi kasacyjnej - w dacie wydawania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału V WSA w Warszawie - polegał na niezamieszczeniu w niej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, a nie na nienadesłaniu odpisu takiego wniosku lub oświadczenia. Wobec tego nie było wówczas podstaw do wezwania pełnomocnika skarżącego - niejako "na zapas" - do nadesłania wspomnianego odpisu i to pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, że - co do zasady - niezałączenie przez stronę odpisu pisma zawierającego wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie stanowi brak formalny skargi kasacyjnej, który podlega uzupełnieniu w trybie art. 177a ppsa. Niemniej jednak taki brak formalny w sprawie wystąpił dopiero 2 maja 2017 r., to jest w dacie nadania przez pełnomocnika skarżącego pisma, w którym został zawarty wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Dopiero stwierdzenie, że wspomniane pismo złożono bez jego odpisu dla strony przeciwnej, dawało podstawy do wezwania pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia takiego braku formalnego skargi kasacyjnej. Natomiast wystosowanie takiego wezwania w zarządzeniu z 27 kwietnia 2017 r. było przedwczesne i wobec tego brak wykonania tego wezwania we wskazanym zakresie nie mógł skutkować odrzuceniem środka prawnego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, zgodnie z którym dopuszczalne jest jednoczesne wezwanie zarówno do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez złożenie wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, jak i do złożenia określonej liczby odpisów takiego wniosku lub oświadczenia, a niewykonanie jakiegokolwiek z elementów tego wezwania powinno skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 ppsa, za czym ma przemawiać odpowiednie stosowanie tezy uchwały NSA z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 13/13 (v. m.in. postanowienia NSA: z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OZ 807/17 oraz z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OZ 1110/17). Jednak ze wskazanych wyżej powodów Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela takiego stanowiska. Za jego przyjęciem nie przemawia również uchwała NSA o sygn. akt I OPS 13/13, w której wskazano m.in., że "niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 ppsa, jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 ppsa, uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd". Problem prawny tak w sprawie, jak i w przywołanych wyżej postanowieniach NSA w istocie nie dotyczy bowiem tego, czy strona ma obowiązek złożenia odpowiedniej liczby odpisów skargi kasacyjnej (co należy uznać za bezdyskusyjne), ale tego, czy dopuszczalne jest wzywanie do uzupełnienia takiego braku skargi kasacyjnej, zanim zostanie on stwierdzony na podstawie akt sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku skarżącego w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w tym zakresie w postanowieniu rozpoznającym zażalenie, skoro nie jest ono jednym z orzeczeń wskazanych w art. 209 ppsa. Zgodnie z art. 197 § 2 ppsa, do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1. Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Zwrot kosztów postępowania zażaleniowego jest możliwy jedynie w jednym z orzeczeń kończących postępowanie w sprawie w danej instancji, o ile pozwoli na to wynik sprawy determinujący rozstrzygnięcie o kosztach procesu (v. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 743-744 i 786). Rozpoznając ponownie sprawę, WSA w Warszawie (Przewodniczący) na podstawie art. 177a ppsa wezwie pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez złożenie odpisu pisma z 2 maja 2017 r., zawierającego wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zakreślając określony w tym przepisie termin i rygor.