II SAB/Bk 125/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Starosty Powiatu B. w przedmiocie przekazania odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu B. do przesłania odwołania z dnia [...] września 2015 roku; 2. stwierdza, że Starosta Powiatu B. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Staroście Powiatu B. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 5. zasądza od Starosty Powiatu B. na rzecz skarżącego K. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący K. B. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Starosty Powiatu B., w przedmiocie braku przekazania odwołania z dnia 9 września 2015 r., od decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], udzielającej N. D. i D. B., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na potrzeby istniejących stawów rybnych oraz legalizacji samowoli budowlanej na działce nr [...], obręb W., gmina W., powiat b. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie organu I instancji do przekazania odwołania organowi odwoławczemu, nałożenie na organ grzywny i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. pełnomocnicy organu podali, że odwołanie zostało przesłane organowi odwoławczemu w dniu 5 października 2016 r. Wywiedli, że nie mogli przesłać odwołania, bo skarżący nie był stroną, a w tym czasie toczyło się już postępowanie wznowione z urzędu. W takiej sytuacji wraz z odwołaniem musieliby przesłać akta administracyjne, co uniemożliwiałoby prowadzenie wznowionego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Sąd w sprawie niniejszej, w pierwszej kolejności rozważał kwestię czy na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 K.p.a. (obowiązek przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie), służy skarga do sądu administracyjnego. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. wydanego w sprawie II OSK 1704/16 (pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd stanął na stanowisku, że skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.). Przedmiotowa regulacja został dodana na skutek nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., pub. OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003). Jak stanowi art. 133 K.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 K.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji. Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 K.p.a. istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 K.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 K.p.a.). Organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 K.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 K.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, pub. ONSA 1991/3-4/62). Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy - art. 134 K.p.a. (por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 232). Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że - jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 K.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłoby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a. (vide: uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2016 r., II SAB/Bd 104/15, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując tę część rozważań stwierdzić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Kolejna kwestia formalna podlegająca ocenie Sądu dotyczyła wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zdaniem Sądu skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. jest dopuszczalna po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a. Z regulacji tej wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Nadmienić przy tym należy, że skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Samo wyczerpanie środka zaskarżenia umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. Stąd też termin 14 dni o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., w sprawie niniejszej nie będzie miał zastosowania. Analiza akt sprawy upoważnia do stwierdzenia, że przedmiotowy warunek formalny został spełniony, albowiem przed wniesieniem skargi do sądu skarżący w dniu 4 sierpnia 2016 r. wezwał organ do niezwłocznego nadania biegu odwołaniu i przesłanie go do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Przechodząc do rozważań dotyczących zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekając w tego rodzaju sprawie sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności sytuację istniejącą w dacie orzekania. Oznacza to, że dokonanie przez organ czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność w taki sposób, aby nakazać organowi określone działanie. Przyjmuje się, że jeżeli w toku postępowania sądowego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej podejmie czynność, której domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowe w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). W niniejszej sprawie Starosta Powiatu B., któremu zarzucono bezczynność w przedmiocie braku przekazania odwołania z dnia 9 września 2015 r., w dniu 5 października 2016 r., tj. po wniesieniu skargi (z prezentaty organu znajdującej się na skardze wynika, że została ona złożona w dniu 3 października 2016 r.), a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, przesłał odwołanie do organu II instancji. Przesłanie odwołania skutkowało tym, że w momencie rozpoznania sprawy przez Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku przesłania odwołania. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 orzeczenia. Umorzenie postępowania nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie pierwszej kwestii należy stwierdzić, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący w dniu 9 września 2015 r. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Bezspornym jest również to, że organ pierwszej instancji odwołanie to przesłał organowi odwoławczemu w dniu 5 października 2016 r. (informacja podana na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. przez pełnomocników organu). Z powyższego wynika, że organ I instancji pozostawał w zwłoce w przesłaniu odwołania około roku. Skoro więc organ nie przesłał odwołania w ustawowym terminie, tj. w ciągu siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, to tym samym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że dopuścił się on bezczynności (pkt 2 orzeczenia). Jednocześnie mając na względzie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 orzeczenia). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, Lex Omega nr 1218894). Taką cechę, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, należy przyjąć w niniejszym stanie faktycznym, w którym organ nie zrealizował w sposób prawidłowy i w ustawowo zakreślonym terminie obowiązku przekazania organowi odwoławczemu odwołania skarżącego wraz z aktami sprawy. Uczynił to ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu i to dopiero po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji, wobec stwierdzonej bezczynności, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Grzywnę wymierzono w wysokości 200 zł (pkt 4 orzeczenia). Biorąc pod uwagę znaczny czas trwania zwłoki organu w przesłaniu odwołania grzywna w wysokości 200 zł może wydawać się symboliczna. Niemniej jednak Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę również i to, że w organie jest dużo spraw skarżącego i to ich ilość i charakter były przyczyną zaistniałego stanu rzeczy a nie lekceważący stosunek organu do skarżącego, czy też celowe przedłużanie postępowania. W pkt 5 orzeczenia rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego, w tym kosztach zastępstwa procesowego, stosownie do art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).