I OSK 1540/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 827/16 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 827/16, oddalił skargę D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej jako "SKO") z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. SKO decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty C. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. ustalającej opłatę od D. T. za pobyt córki W. T. w rodzinie zastępczej od dnia 4 marca 2014 r. do 31 marca 2014 r. w wys. 596,12 zł, od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. w wys. 660,00 zł miesięcznie. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 3 marca 2016 r., D. T. zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2014 r., zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa, a mianowicie rażące naruszenie art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez nierozstrzygnięcie o odstąpieniu od opłaty przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2014 r. ustalającej wysokość tej opłaty, poprzez obciążenie D. T. obowiązkiem ponoszenia tej opłaty od 4 marca 2014 r., a nie od chwili jej wydania i doręczenia tj. ex nunc, poprzez wydanie decyzji o odmowie odstąpienia od ustalonej opłaty, podczas gdy możliwe było jedynie rozstrzygnięcie o umorzeniu opłaty. SKO wskazało, że w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z instytucją wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej objętej zasadą trwałości (art. 16 k.p.a). Tego rodzaju decyzjom przypisuje się przymiot domniemania prawidłowości. Ich wzruszenie może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznych, jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji pozwalająca na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć ostatecznych, obarczonych istotnymi wadami materialno-prawnymi, na zasadach określonych w art. 156 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga w pierwszym rzędzie, ustalenia czy zachodzi jedna z przesłanek pozytywnych określonych w art. 156 k.p.a., a następnie czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.). W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W orzecznictwie sądowym i w literaturze podkreśla się również wymóg "oczywistej sprzeczności" decyzji z prawem. Ponadto "o oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tak więc rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem." - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2475/04 (LEX nr 173255). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2004 r. sygn. akt III SA 933/02 (LEX nr 149177) stwierdza, że "naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma ono charakter rażącego, tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W ten sposób można oddzielić przypadki prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa." Przyjmując takie rozumienie przesłanki określonej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. skład orzekający Kolegium uznał, iż decyzji organu I instancji nie można uznać za naruszającą w sposób rażący przepisy prawa i orzekł odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zważono, iż kwestia sporna dotyczy przepisów art. 193 i 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak stanowi przepis art. 193 ust. 1 za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: - przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; - średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo- terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłatę, o której mowa w ust. 1. rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (ust.1a). Stosownie do art. 194 ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (ust.2). Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (ust. 3). Z brzmienia zacytowanych przepisów wynika, że starosta jest zobligowany do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ jednak może (lecz nie musi) - na wniosek lub z urzędu - stosownie do postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust.2 ustawy, odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Dopóki bowiem dziecko przebywa w pieczy zastępczej, jego rodzice są z mocy przepisów prawa obowiązani do ponoszenia opłaty do wysokości tzw. średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust.1 ustawy). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium Odwoławcze zważyło, że postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej organ I instancji wszczął w dniu 28 maja 2014 r., a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zaskarżoną decyzją z dnia 17 września 2014 r. organ ustalił ojcu dziecka wysokość opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. D. T. wprawdzie w dniu 11 czerwca 2014 r. złożył wniosek o zwolnienie go z odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej, jednak organ I instancji wniosek ten rozpoznał po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności i decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. odmówił odstąpienia od ustalonej decyzją z dnia 17 września 2014 r. opłaty za pobyt córki W. w rodzinie zastępczej, zgodnie z obowiązującą wówczas linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Otóż sądy administracyjne do 2015 r. stały na stanowisku, że organy w pierwszej kolejności powinny orzekać o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a dopiero wtedy gdy decyzja taka stanie się ostateczna, mogą orzekać o zastosowaniu art.194 ust.2 i 3 ustawy. W wyrokach sądów administracyjnych powielano taki pogląd, że dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, starosta rozstrzyga o ewentualnym umorzeniu w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczeniu terminu płatności, rozłożeniu na raty albo odstąpieniu od ustalenia opłaty z tytułu pobytu dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej. Wskazywano, że postępowanie to jest niezależne od postępowania o ustaleniu opłaty. W ramach tego postępowania starosta ocenia, czy rodzice spełniają warunki określone w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy, do umorzenia opłaty, rozłożenia jej na raty, odroczenia terminu jej płatności, bądź do odstąpienia od ustalenia opłaty, przy czym pamiętać należy, że stosownie do przepisu art. 194 ust. 3 ustawy może, lecz nie musi - nawet przy spełnieniu warunków określonych w uchwale, umorzyć tę odpłatność, rozłożyć ją na raty, odroczyć termin płatności lub odstąpić od jej ustalenia. Zależy to od jego uznania. W zakresie tym należy wskazać, że dopiero na przełomie 2014/2015 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wobec złożenia przez rodzica w toku postępowania w sprawie ustalenia odpłatności wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty, organ winien przeprowadzić odrębne postępowanie i ocenić w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty i wydać w tym przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie. Sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zatem postępowanie to winno zostać zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie odstąpienie od ustalenia opłaty (zob. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 7.10.2015 r. sygn. akt IV SA/GI 133/15, z dnia 20.01.2016 r. sygn. akt IV SA/GI 566/15, z dnia 20.11.2015 r. sygn. akt IV SA/GI 1178/14, z dnia 25.06.2015r. sygn. akt IV SA/GI 1081/14; WSA w Szczecinie z dnia 26.02.2015 r. sygn. akt 1182/14 z dnia 26.02.2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1183/14 z dnia 26.02.2015 r.; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25.02.2015 r. sygn. akt II SA/Go 14/15; WSA w Olsztynie z dnia 12.01.2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1319/15; WSA w Warszawie z dnia 3.06.2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 76/15; WSA w Rzeszowie z dnia 19.03.2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/14; WSA w Krakowie z dnia 19.05.2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1880/14; WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 727/15; WSA w Gdańsku z dnia 13.11.2015 r. sygn. akt III SA/Gd 739/15). W powołanych wyrokach sądy stanęły na stanowisku, że wprawdzie sam przepis nie reguluje kolejności podjęcia rozstrzygnięcia, to logicznym jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty, gdyż z istoty rzeczy decyzja ta jest decyzją następczą w stosunku do decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zakończenie jednego z nich (tj. w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty) powinno dopiero otwierać drogę do wszczęcia kolejnego (dotyczącego ustalenia opłaty), o ile oczywiście zaistnieje taka potrzeba. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt 566/15 wskazał nadto, że analiza powyższych unormowań prowadzi do kilku istotnych dla rozpatrywanej sprawy konkluzji. Po pierwsze - ustalenie przez starostę opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinien nastąpić, co do zasady, przed jego umieszczeniem w placówce. Dopuszczalne jest jednakowoż, zdaniem Sądu, ustalanie “wsteczne" takiej opłaty. Na taką możliwość, z punktu widzenia formalnego, wskazuje postanowienie art. 193 ust. 1a ustawy (opłatę ponoszą rodzice dziecka “od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej"). Po drugie - odczytanie art. 194 ust. 1 w zw. z ust. 3 tego przepisu, wskazującego na możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (uchwała rady powiatu), w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, prowadzi do logicznego stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi zostać poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W normie zawartej w art. 194 ust. 3 ustawy wyraźnie jest mowa o “odstąpieniu od ustalenia" opłaty, co oznacza, w przypadku odstąpienia, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tut. Kolegium uznało zatem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji I instancji z dnia 28 listopada 2014 r. Ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia, zostały bowiem dokonane na podstawie trafnej oceny dowodów oraz prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów prawa w odniesieniu do stwierdzonego w tej sprawie stanu faktycznego. W świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej wskazanych okoliczności, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe, mimo, że rozstrzygnięcie to zapodło po wydaniu w pierwszej kolejności decyzji z dnia 17 wrzesnia 2014 r. ustalającej wysokość odpłatności za pobyt córki W. w rodzinie zastępczej. Podnieść należy i to, że wyroki sądów administracyjnych wiążą jedynie w danej sprawie, natomiast inne wyroki sądów i zawarta w nich interpretacja mogą być pomocne w podejmowaniu decyzji przez organy administracji, nie stanowią one jednak przepisów prawa. Przytoczone w niniejszej sprawie przepisy prawa tj. art.193 i 194 ustawy nie regulują wprost kolejności postępowania w sprawach ustalania odpłatności i odstąpienia od ustalania tych opłat, a zatem odmienne od poprzedniego orzecznictwo sądów prezentowane obecnie, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającej odstąpienia od ustalonej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W ocenie tut. Kolegium organ I instancji dokonał wyczerpująco rozpoznania materiału dowodowego w zakresie możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na podstawie uchwały Rady Powiatu w C. Nr [...] z dnia [...].09.2013 r. w sprawie warunków umarzenia, odraczania terminów płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej. Organ I instancji ustalił, że ww. uchwała nie daje podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki strony w rodzinie zastępczej, co stanowiło podstawę odmowy odstąpienia od ustalonej w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Strona natomiast nie wnioskowała o umorzenie odpłatności, zatem dopiero w odrębnym postępowaniu na wniosek strony, organ może ocenić sytuację osobistą i materialną w przedmiocie zastosowania ulgi w postaci umorzenia odpłatności. D. T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżąjąc w całości decyzję Kolegium nr: [...] z dnia [...] maja 2016 r., wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. SKO podtrzymało argumentację prawną zawartą w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. i ponownie uznało, że decyzji Starosty C. Nr [...] z dnia [...] września 2014r. nie można uznać za naruszającą w sposób rażący przepisy prawa. W ocenie składu orzekającego Kolegium organ I instancji dokonał wyczerpująco rozpoznania materiału dowodowego w zakresie możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na podstawie uchwały Rady Powiatu w odraczania terminów płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej. Organ I instancji ustalił, że ww. uchwała nie daje podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki strony w rodzinie zastępczej, co stanowiło podstawę odmowy odstąpienia od ustalonej w decyzji z dnia 17 września 2014r. opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. W świetle wskazanych wyżej okoliczności podjęte w sprawie rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe pomimo, że rozstrzygnięcie to zapadło przed wydaniem decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalania przedmiotowej opłaty. Należy zauważyć, że przytoczone w niniejszej sprawie przepisy prawa (art. 193 i art. 194 omawianej ustawy) nie regulują wprost kolejności postępowania w ww. sprawach, a przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych odmiennego od poprzedniego stanowiska odnośnie kolejności wydawania tych decyzji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł D. T., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie 1. art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty przez stronę z mocą wsteczną, tj. od dnia 4 marca 2014r. za prawidłową, podczas gdy konkretyzacja tej opłaty oraz określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji od chwili jej wydania i doręczenia, tj. ex nunc. 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uznanie decyzji Starosty C. Nr [...] z dnia [...].09.2014 r. za nienaruszającą w sposób rażący przepisów prawa, podczas gdy skarżący został obarczony obowiązkiem finansowym na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a zatem istnieją istotne przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności, - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, poprzez ustalenie za poprawną konstytutywną decyzję z datą wsteczną o obowiązku ponoszenia odpłatności oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał m.in., że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa. Sąd wskazał, że kontroli poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., mocą której organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2016 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] września 2014 r. mocą której ustalił opłatę dla D. T. za pobyt córki W. T. w rodzinie zastępczej w okresie od 4 marca 2014 r. do 31 marca 2014 r. i od 1 kwietnia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. Oznacza to, że kontroli Sądu poddane zostały rozstrzygnięcia organu administracji podjęte w ramach uruchomionego trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Uwaga ta posiada istotne znaczenie, ponieważ wskazana okoliczność determinuje działania podejmowane przez organ administracji jak również wpływa to na zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W ramach postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ocena prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej, organ administracji prowadzący to postępowanie skupia swoją uwagę na tym, czy przy wydaniu tej decyzji dopuszczono się takiego naruszenia prawa, które wyczerpywałoby jedną z przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Tak wyznaczone ramy tego postępowania nadzwyczajnego determinują także zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, ponieważ sąd ten kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięć podjętych w ramach tego nadzwyczajnego postępowania. Odnoszącego się do wyczerpania przesłanki rażącego naruszenia prawa przewidzianej treścią w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielić stanowisko SKO, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Inaczej mówiąc treść decyzji przeciwstawia się przepisom, na podstawie których została wydana, a zatem czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść tej decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego mającego zastosowanie w danej sprawie. Równocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że z przedmiotowa przesłanka nie występuje wówczas, gdy dane unormowanie może być w różny sposób interpretowane i znajduje to odzwierciedlenie w przyjmowanych orzeczeniach. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zauważyć, że wypowiadający się w sprawie organ trafnie dostrzegł, iż dopiero w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowana została kolejność decyzji podejmowanych w sprawach dotyczących odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz decyzji ustalającej taką opłatę. Skoro wskazana kolejność podejmowania rozstrzygnięć we wskazanym zakresie ustalona została w orzecznictwie, zatem brak jest występowania przesłanki przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji rozważając, czy organ administracji uprawniony jest do podjęcia decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej po uprzednim jej ustaleniu mocą innej decyzji i uznał, iż z tego typu sytuacją będzie można w praktyce się spotkać, zwłaszcza wówczas, gdy przesłanki odstąpienia wystąpią dopiero po wydaniu decyzji ustalającej taką opłatę. Tym samym okoliczność ta dodatkowo podważa zasadność argumentów podnoszonych w pismach procesowych i w skardze do tutejszego Sądu. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 193 ust. 1 a ustawy rodzice dziecka ponoszą odpłatność od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Przepis ten w sposób czytelny i jednoznaczny wskazuje na ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia tej opłaty począwszy od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, iż występujące orzeczenia, w tym przywoływane w pismach procesowych oraz w skardze, w których silnie akcentowano konstytutywny charakter takiej decyzji, odnosiły się do stanu prawnego obowiązującego przed wprowadzeniem przywoływanego powyżej przepisu Zdaniem składu orzekającego zmiana stanu normatywnego w omawianym zakresie posiada kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości poddanej kontroli decyzji, jednakże nawet gdyby stan prawny nie został zmieniony, to i tak w ocenie Sądu odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej należałoby ustalać od momentu jego umieszczenia. Stanowisko takie wynika z tego, że rodzic dziecka nie może zwolnić się z obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania dziecka i przejęcie przez państwo i jego służby obowiązków ciążących na rodzicu nie może prowadzić do sytuacji, w której jest on całkowicie zwolniony z naturalnych i leżących na nim obowiązków. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że w rozpoznawanej skardze podniesiono naruszenie szeregu przepisów procesowych, a w szczególności podstawowych zasad postępowania administracyjnego, uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi. Konstrukcja podniesionego zarzutu nie jest trafna, ponieważ w ramach postępowania nadzwyczajnego, którego celem jest weryfikacja wcześniej wydanej decyzji pod kątem ewentualnego wyczerpania przesłanek stwierdzenia nieważności sformułowanych w art. 156 k.p.a., organ prowadzący takie postępowanie co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny prawnej materiału dowodowego, który legł u podstaw wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej D. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez uznanie, iż opłatę za pobyt dziecka w systemie pieczy zastępczej ustala się od dnia jego umieszczenia w systemie pieczy zastępczej a nie od dnia wydania decyzji, podczas gdy z przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by w chwili wydania decyzji przez Starostę C. Nr [...] z dnia [...].09.2014 r., ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji ojej ustaleniu, - naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie decyzji Starost, C. Nr [...] z dnia 17 września 2014 r. za nienaruszającą w sposób rażący przepisów prawa, podczas gdy skarżący został obarczony obowiązkiem finansowym na podstawi decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a zatem istnieją istotne przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentacje stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, a nie w postępowaniu zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię następujących przepisów: art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez uznanie, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala się od dnia jego umieszczenia w systemie pieczy zastępczej, a nie od dnia wydania decyzji. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro Sad I instancji stwierdził, że decyzja została wydana wbrew przepisom prawa, ale bez istnienia przesłanki naruszenia prawa w sposób rażący, co uniemożliwiło stwierdzenie nieważności decyzji, to powinien ją uchylić na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W końcowym zaś akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest, aby decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej obejmowała okres sprzed wydania decyzji. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że dokonując wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej nie jest możliwe przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala tę opłatę wyłącznie na przyszłość, a nie za faktyczny pobyt dziecka w placówce, gdyż niweczyłoby to w istocie możliwość nałożenia opłaty za okres, w którym dziecko przebywa w pieczy zastępczej i za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie i w którym organ prowadził postępowanie w kwestii tej odpłatności. Punkt wyjścia do rozważań w tym zakresie stanowić musi art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o pieczy zastępczej, zgodnie z którym za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w takiej placówce. Jak z kolei wynika z art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej opłatę tę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Analiza przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że nakazuje on wydanie decyzji o ustaleniu opłaty przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Z jego treści wynika bowiem jedynie, że do wydania decyzji w tym zakresie jest uprawniony starosta, którego właściwość miejscowa zdeterminowana jest miejscem zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Nie do przyjęcia jest zatem pogląd, że rodzice dziecka nie ponoszą odpłatności za jego pobyt w pieczy zastępczej, jeśli opłata nie zostanie ustalona przed umieszczeniem dziecka w placówce czy też za okres przed wydaniem decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest zatem ustalanie "wsteczne" takiej opłaty, tym samym wadliwie przyjmuje skarżący kasacyjnie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić wyłącznie "na przyszłość", tj. na okresy przypadające po wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Podkreślić należy, że ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188) dodano do ustawy przepis art. 193 ust. 1a, który stanowi, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 września 2014 r. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy dodany art. 193 ust. 1a ma charakter doprecyzowujący istniejący stan prawny. Niezależnie jednak od obowiązującego od dnia 19 września 2014 r. przepisu ust. 1a art. 193 ustawy, treść normatywna wynikająca z zestawienia przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 25 lipca 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że również przed dniem 19 września 2014 r. decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej działały (wywoływały skutki prawne) z mocą wsteczną (ex tunc). Naczelny Sad Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 672/16 zgodnie z którym dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. nowelizacja w zakresie zmiany art. 193 u.w.r. poprzez dodanie ust. 1a nie spowodowała zmiany normatywnej w odniesieniu do skuteczności temporalnej decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Nowelizacja w tym zakresie miała charakter konfirmujący, usuwając wątpliwości interpretacyjne niektórych organów stosowania prawa co do możliwości konkretyzacji obowiązku ponoszenia opłat z mocą wsteczną. Tak należy również rozumieć zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2532) stwierdzenie, że dodawany do art. 193 ust. 1a stanowi "zmianę doprecyzowującą". Jakkolwiek zmiany prawa powinny nieść za sobą elementy "nowości normatywnej", to jednak nie można wykluczyć zmian mających znaczenie jedynie interpretacyjne, co jest zgodne z konstrukcją oficjalnej prawodawczej wykładni autentycznej. Prawodawca może bowiem nie tylko modyfikować, lecz także interpretować w przepisach prawnych ustanowione już regulacje (odmiennie – np. NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14). Jeżeli więc analizowana nowelizacja art. 193 u.w.r. nie wprowadziła modyfikacji w zakresie zasięgu czasowego skutków prawnych polegających na konkretyzacji obowiązku rodziców do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to tym samym odpada możliwość kwalifikowania powyższej nowelizacji jako zmiany normatywnej o retroaktywnym charakterze. Zasadność powyższej konstatacji potwierdza dobitnie zestawienie obowiązujących przed dniem wejścia w życie art. 193 ust. 1a ustawy przepisów, które łącznie stanowią podstawę do rekonstrukcji treści normatywnej podlegającej konkretyzacji w decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy ustala i konkretyzuje wynikający z art. 193 ust. 1 obowiązek rodziców w zakresie ponoszenia opłat co do miesięcznej wysokości oraz okresu jej obowiązywania. Przepis art. 193 ust. 1 ustawy w części wprowadzającej wyznacza czasowy zakres ustawowego obowiązku ciążącego na rodzicach dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Z treści fragmentu powyższego przepisu ("Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę (...)") wynika, że zakres temporalny obowiązku rodziców rozciąga się na cały okres trwania pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do momentu zakończenia wykonywania pieczy zastępczej trwa ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w określonej formie systemu pieczy zastępczej. Jeżeli zatem okres pobytu rozpoczyna się z momentem umieszczenia w pieczy zastępczej (zob. art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 49), to należy uznać, że spoczywający na rodzicach, wyrażony w art. 193 ust. 1 in principio ustawy obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu trwa od momentu faktycznego umieszczenia dziecka w określonej formie pieczy zastępczej. W konsekwencji wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 ustawy decyzja ustalająca wysokość opłaty jest w zakresie wyznaczenia okresu trwania obowiązku ponoszenia opłaty skuteczna z mocą ex tunc, albowiem zakres czasowy tego obowiązku zostaje powiązany z momentem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a nie z momentem doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Taka konstrukcja normatywna skuteczności temporalnej decyzji ustalającej jest następstwem treści art. 193 ust. 1 in principio ustawy. Nieaktualny i anachroniczny jest przy tym pogląd o związku tzw. konstytutywności decyzji ze skutecznością temporalną ex nunc. W teorii prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje obecnie zapatrywanie, że decyzje konstytutywne mogą być skuteczne ex nunc lub ex tunc. Skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest zatem uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Powyższe normy ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie decyzje administracyjne wydawane na ich podstawie wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji momentu, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego. W zarzucie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 193 ust. 1 ustawy połączono z naruszeniem art. 194 ust. 2 i 3 ustawy, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek odniesienia się do wskazanych ust. 2 i ust. 3, natomiast w uzasadnieniu skargi skarżący wskazuje i odwołuje się do art. 194 ust. 1 ustawy. Mianowicie skarżący stwierdza, że na podstawie art.194 ust.1 ustawy opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Natomiast konkretyzacja wysokości tej opłaty oraz określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w drodze decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia. Zauważyć należy, że powyższego stwierdzenia nie można wywieść z powołanego ust. 1 art. 194 ustawy. Mianowicie zgodnie z art. 194 ust. 1 "Opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym". Powyższy przepis określa jaki organ jest właściwy do wydania decyzji w sprawie opłaty. Tym organem jest starosta ustalany według miejsca zamieszkania dziecka, ale miejsca zamieszkania przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Tym samym to nie opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, tylko organ właściwy do wydania decyzji ustala się według miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Natomiast powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 194 ust. 2 ustawy stanowi, że rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, zaś zgodnie z art. 194 ust. 3 Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Wobec treści powyższych przepisów i braku odniesienia się do nich w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można jedynie stwierdzić, że zarzut dotyczący ich naruszenia jest niezasadny. Wskazany ust. 2 stanowi, że upoważnienie ustawowe do określenia przez radę powiatu w drodze uchwały wskazanych zagadnień, zaś ust. 3 pozwala na podejmowanie wskazanych czynności zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. Zważywszy nadto, że skarżący nie odwołuje się do uchwały nr [...] Rady Powiatu w C. z dnia [...] września 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r. poz. 5795) w sprawie warunków umarzania, odraczania terminu rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłat za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej, wydanej na podstawie art. 194 ust. 2, zarzut naruszenia art. 194 ust. 2 i ust. 3 jest tym bardziej niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest niezasadny, albowiem nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanka rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do art. 134 p.p.s.a. zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, skarżący kasacyjnie stwierdza, że skoro niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji, to Sąd powinien ją uchylić na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. To stanowisko jest niezasadne albowiem jest błędne, bo niedostrzegające istoty regulacji zawartej w art. 154 k.p.a. W tym miejscu należy tylko zaznaczyć, że regulacja zawarta w art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. dotycząca uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej stanowi inny rodzaj postępowania nadzwyczajnego niż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uregulowane począwszy od art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie na wniosek strony zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie postępowanie nadzwyczajne o uchylenie decyzji, stąd też art. 154 k.p.a. nie mógł być stosowany, ponadto art. 154 k.p.a. stosuje organ, a nie Sąd. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.