VII SA/Wa 1391/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...], którym odmówiono wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek położony przy [...] w [...] jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144, art. 219 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek położony przy ul. [...] w [...] jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nieprawidłowo, opierając się na oględzinach oraz materiałach przekazanych przez wnioskodawcę, a więc bez rozstrzygania o istocie sprawy na podstawie materiału dowodowego dopuszczalnego w myśl art. 218 § 1 i 2 kpa. Skarga [...] Sp. z o.o. w [...] na to postanowienie została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2198/12 oddalona. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek położony przy [...] w [...] jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ wyjaśnił, iż w swoich rejestrach i ewidencjach nie posiada żadnych danych pozwalających na stwierdzenie w jakim stanie technicznym jest ten obiekt i jak jest utrzymywany przez wnioskodawcę. Na postanowienie to zażalenie wniosła [...] Sp. z o.o., kwestionując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji i zarzucając, iż organ wydał postanowienie w innym przedmiocie, niż wnioskowano, a także naruszył art. 7 i 10 § 1 kpa oraz nie zawarł pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, czym naruszył także art. 124 kpa. 3. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] została wpisana do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 1985 r. nr [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych zwalnia się od podatku nieruchomości będące gruntami i budynkami wpisanymi indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. [...] Sp. z o.o. interesu prawnego w wydaniu żądanego zaświadczenia dopatruje się w okoliczności toczącego się postępowania w sprawie podatku od nieruchomości, dla którego kwestia należytego zabezpieczenia i utrzymania tego zabytku ma kluczowe znaczenie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu, a nie jego woli. Organ stwierdza bowiem przy pomocy zaświadczenia to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie więc nie może w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Zaświadczenie potwierdza jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII kpa. Jest to postępowanie uproszczone i odformalizowane, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie, spełnia bowiem inną rolę niż w postępowaniu zwykłym. Nie zmierza ono do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pełni pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią tu dane z ewidencji rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Organ administracji publicznej ma podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści najczęściej w sytuacji, gdy w toku uproszczonego postępowania wyjaśniającego nie było możliwe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia domagał się wnioskodawca z uwagi na brak takich danych. Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje, stosownie do art. 219 kpa, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Ma ona miejsce wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie treści postanowienia. Każda z tych okoliczności jest samodzielną podstawą do wydania rozstrzygnięcia takiego jak w zaskarżonym postanowieniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że dokonanie przez organ pierwszej instancji ustalenia, iż w prowadzonych rejestrach i ewidencjach brak jest jakichkolwiek danych pozwalających na stwierdzenie, w jakim stanie technicznym znajduje się obiekt przy [...] w [...], skutkować może odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Dlatego też stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, wyrażone w zaskarżonym przez [...] Sp. z o.o. postanowieniu jest zasadne. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; zarzucając naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, ograniczająca się tylko do postanowień tegoż przepisu, podczas gdy powyższy przepis art. 7 ust. 1 pkt 6 odwołuje się do przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazując, iż utrzymanie i konserwacja zabytków ma się odbywać zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, 2) art. 217 § 1 oraz art. 219 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji co do wydania zaświadczenia w przedmiocie innym niż przedmiot żądany przez stronę jest zgodne z przepisami prawa, a tym samym poprzez uznanie, iż organ administracji jest uprawniony do zmiany - wbrew woli strony - przedmiotu żądania strony dotyczącego wydania zaświadczenia w określonej sprawie; 3) art. 124 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż brak w treści postanowienia organu pierwszej instancji pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, pomimo wyraźnego obowiązku w tym względzie przewidzianego w art. 124 § 1 kpa jest zgodny z przepisami prawa i nie przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia; 4) [3] art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez: - uznanie, iż w toku postępowania o wydanie zaświadczenia art. 7 kpa ma ograniczone zastosowanie, a zatem organ administracji jest zobowiązany jedynie w ograniczonym zakresie do stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - niewłaściwe stosowanie przepisów prawa w toku postępowania, w szczególności art. 217 § 1 kpa, 219 kpa oraz 124 § 1 kpa, - niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w konsekwencji niespełnienie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa oraz stania na straży praworządności; - brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - nieuwzględnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego w ugruntowaniu właściwej interpretacji przepisów prawa, co skutkowało naruszeniem zaufania do władzy publicznej oraz opisanym powyżej naruszeniem norm prawa materialnego i postępowania, a w konsekwencji również niewłaściwym załatwieniem sprawy – - wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 r., którym odmówiono wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek położony przy [...] w [...] jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Zgodnie zaś z art. 217 § 2 pkt 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak słuszne zauważył organ, zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest czynnością faktyczną, aktem wiedzy organu, a nie jego woli. Przy pomocy zaświadczenia organ stwierdza to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie może zatem w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień czy obowiązków, może je jedynie potwierdzić, o ile wynikają z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Stosownie do art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W zaświadczeniu potwierdza się istnienie faktów lub stanu prawnego, ale nie można wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub niepowstanie określonego stanu prawnego, np. nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, z treści którego wynikałoby, że obiekty nie spełniają wymagań określonych w stosownych przepisach, w takim bowiem przypadku organ powinien odmówić wydania zaświadczenia – co w niniejszej sprawie w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] słusznie uczynił. Stwierdzić również należy, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wydanie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ nowych informacji (v. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Piotr Przybysz. "Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis", Warszawa 2004, k. 366). Oznacza to, że zaświadczenie potwierdza jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII kpa. Jest to postępowanie uproszczone i odformalizowane, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie, spełnia bowiem inną rolę niż w postępowaniu zwykłym. Nie zmierza do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pełni pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią tu dane z ewidencji rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Organ administracji publicznej ma podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści najczęściej w sytuacji, gdy w toku uproszczonego postępowania wyjaśniającego nie byłoby możliwe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia domagał się wnioskodawca z uwagi na brak takich danych. Zgodnie z art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sformułowanie zawarte w tym przepisie – "w koniecznym zakresie" oznacza zawężenie postępowania wyjaśniającego, ponieważ nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji jakimi są zaświadczenia, a aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych, jakimi są decyzje (v. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2005 r. OSK 1777/04, z dnia 21 października 2010 r. I OSK 630/10). 3.2. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.), zwalnia się od podatku nieruchomości będące gruntami i budynkami wpisanymi indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Jednakże, jeśli w prowadzonych rejestrach i ewidencjach [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków brak jest jakichkolwiek danych pozwalających na stwierdzenie, w jakim stanie technicznym znajduje się obiekt przy [...] w [...], to organ słusznie odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, i stanowisko to jest prawidłowe. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie organu pierwszej instancji nie zawierało pouczenia czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, o czym mowa w art. 124 § 1 kpa, jednakże postanowienie to zostało skierowane do pełnomocnika zawodowego strony, właściwy tryb został zachowany, a zatem uchybienie to, w sprawie niniejszej, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.