VII SA/Wa 2198/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]czerwca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...]czerwca 2012 r., [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...]Sp. z o. o. z siedzibą [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 219 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "K.p.a.") uchylił postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i podał, że pismem z dnia [...]października 2010 r. [...]Sp. z o.o. z siedzibą [...]wniosła do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt zabezpieczenia i utrzymania budynku położonego przy Placu [...][...]oraz jego otoczenia przez Spółkę zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...]października 2011 r., [...] wezwał o określenie interesu prawnego Spółki w urzędowym potwierdzeniu, że budynku położonego przy Placu [...][...] oraz jego otoczenie są zabezpieczone i utrzymane przez Spółkę zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami lub wskazanie przepisu prawa, który wymaga urzędowego poświadczenia, że ww. budynek i jego otoczenie są zabezpieczone i utrzymane zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na ww. wezwanie, wskazano, iż szereg przepisów warunkuje przyznanie określonych uprawnień właścicielowi zabytku od należytego utrzymywania zabytku a szczególności art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006, Nr 121, poz. 844 ze zm.). [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek położony przy ul. [...][...] jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła [...] Sp. z o. o. z siedzibą [...]. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia organ wydał powołane na wstępie postanowienie, w uzasadnieniu którego stwierdził, że zgodnie art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., tj. gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać takie zaświadczenie na podstawie danych wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony, a organ przeprowadza tylko niezbędne postępowanie wyjaśniające, polegające na badaniu zgodności żądanej treści zaświadczenia z posiadanymi w rejestrach lub ewidencji danymi. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w tym postępowaniu stosować uregulowanej w art. 75 K.p.a. zasady dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ nie może zatem ustalać treści zaświadczenia w oparciu o inne dowody, np. w oparciu o oględziny. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. nie może bowiem zastępować danych wynikających z prowadzonych przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wydane przez organ zaświadczenie nie może pozostawać w sprzeczności (niezgodności) z tymi danymi. Jeśli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu - organ winien w trybie art. 219 K.p.a odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, jeżeli treść ta nie znajduje potwierdzenia w posiadanych przez organ danych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. SA/Ł 3105/95 organ wskazał, iż użyte w art. 218 § 1 K.p.a. określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 K.p.a. może zatem odnosić się jedynie do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania w tym postępowaniu zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że nieprawidłowe jest postępowanie organu, który przeprowadził postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia opierając się na oględzinach oraz materiałach przekazanych przez wnioskodawcę. Organ nie wskazał przy tym, czy odnośnie żądania wnioskodawcy organ posiada dane wynikające z posiadanej przez organ ewidencji rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Tym samym organ zażaleniowy wskazuje, iż organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o istocie sprawy na podstawie materiału dowodowego, dopuszczalnego w myśl art. 218 § 1 i 2 K.p.a. Powyższa okoliczność skutkuje koniecznością uchylenia zaiskrzonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia prze organ pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony, odnośnie wydania postanowienia niezgodnego z treścią wniosku z dnia [...]października 2010 r., organ II instancji stwierdził, iż skoro wniosek dotyczy okoliczności zabezpieczenia i utrzymania budynku położonego przy Placu [...][...] oraz jego otoczenia przez Spółkę zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i strona wskazywała podczas postępowania na taki właśnie zakres zaświadczenia, to organ powinien wypowiedzieć się w żądanym przez stronę zakresie. Stwierdził, ze przywoływany jako uzasadnienie interesu prawego wnioskodawcy przepis art. art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006, Nr 121, poz. 844 ze zm.) odnosi się do utrzymania i konserwacji zabytku, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisu art. 218 § 2 K.p.a poprzez: 1.1. błędnąjego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż: - postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w tymże przepisie nie może polegać na przeprowadzeniu wizji lokalnej, - treść zaświadczenia nie może być oparta o dowody w rozumieniu art. 75 k.p.a., - jeśli potwierdzenia faktów nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy obligatoryjnie wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a nie przeprowadzać postępowanie wyjaśniające, oraz: 2.2. niezastosowanie art. 218 §2 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, pomimo iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do jego zastosowania, tj. postępowanie wyjaśniające winno było być przeprowadzone z uwagi na konieczność aktualizacji danych, którymi dysponował organ, 2. naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez: - niezastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, - brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - przyjęcie, że uznanie okoliczności objętych przedstawionymi przez Stronę dowodami zastąpiłoby dane wynikające z posiadanych przez organ rejestrów i danych; - brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, - dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, dokonaną pod z góry przyjętą tezę, - nieuwzględnienie słusznego interesu Strony i interesu społecznego w ugruntowaniu właściwej interpretacji przepisów prawa, co skutkowało naruszeniem zaufania do władzy publicznej oraz opisanym powyżej naruszeniem norm prawa materialnego, a w konsekwencji również niewłaściwym załatwieniem sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]czerwca 2012 r., wydane w skutek zażalenia na postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek położony przy ul. [...][...]jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczone w dziale VII. Zgodnie z art. 217 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, str. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (por. m.in. wyrok NSA z 16 września 2005 r., sygn. II OSK 36/05, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., sygn. I SA/Wa 1356/04 oraz z 21 listopada 2008 r., sygn. III SA/Wa 1612/08). Przewidziana w art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Tak więc w przypadku, gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Organ nie może natomiast wydać zaświadczenia potwierdzającego fakty, które nie wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy przede wszystkim, że zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. wystawienie zaświadczenia o określonej treści może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które przeprowadza się tylko w koniecznym zakresie. Przepis ten modyfikuje ustalone w rozdz. IV K.p.a. zasady prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie składu orzekającego, jeżeli twierdzenia strony nie znajdują potwierdzenia w prowadzonych przez organ rejestrach i ewidencjach, a wręcz wskazują na inny stan rzeczy, przepis art. 218 § 2 K.p.a. uprawniający organ do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego nie będzie miał zastosowania. Za powyższym stanowiskiem przemawia właśnie fakt zamieszczenia przez ustawodawcę w art. 218 § 2 K.p.a. sformułowania "w koniecznym zakresie", co wskazuje - zdaniem sądu - na zawężenie w tym przypadku postępowania wyjaśniającego, a co zostało podyktowane tym, aby nie rozszerzać ponad niezbędną potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które powstają w uproszczonej procedurze, gdyż nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji (zaświadczenia) i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych (decyzje) - por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1777/04, wyrok NSA z 21 10. 2010 r. I OSK 630/10. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia 0. stwierdzającego, że budynek położony przy ul. [...][...] jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków opiece nad zabytkami. Sąd podziała stanowisko organu II instancji, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia opierając się na oględzinach oraz materiałach przekazanych przez wnioskodawcę. Ponadto organ 1. instancji nie wskazał czy odnośnie żądania wnioskodawcy posiada dane wynikające z posiadanej przez organ ewidencji rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Tym samym organ I instancji nie rozstrzygnął o istocie sprawy na podstawie materiału dowodowego, dopuszczalnego w myśl art. 218 § 1 i 2 K.p.a. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo uchylił postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji W tym stanie rzeczy skargę, jako nieuzasadnioną, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.